"מוסד מיותר בהחלט" – האם מוסד הנשיאות מגשים את מטרתו?

בתמונה הנשיא חיים ויצמן מצביע בבחירות

"לעצם סמכותו של הנשיא — לדעתי משימה זו היא אנאכרוניזם, ואין צורך בה. אנו בונים מדינה בשנת 1949 ולא במאה השמונה־עשרה, כשעדיין היה העיקרון של מונארכיה. פרט לאמריקה אין לנשיא בשום מדינה שום תפקיד. באמריקה — הנשיא הוא הממשלה. הוא המוסד האכסקוטיבי. אבל אם אצלנו לא כן — הרי הנשיאות מיותרת בהחלט ותגרום לביזבוז כספים ובילבול. היא פרי העבר.

אולם יש כאן מצב מיוחד: לדעתי ראוי ד"ר וייצמן להיות ראש המדינה ומגיע לו כבוד זה. אילו חי הרצל בימינו היינו חולקים לו כבוד זה, את הכבוד העליון במדינה, אבל לאמיתו של דבר זהו מוסד מיותר בהחלט ולכן יש למעט במידת האפשר בהגדרת תפקידיו של הנשיא ולא להכביד יותר מדי בענין".

דוד בן גוריון, ישיבת הממשלה הזמנית, 2.2.1949

בספרם המקיף של יצחק גל-נור ושל דנה בלאנדר אודות המערכת הפוליטית הישראלית, הגדירו המחברים את תפקידו של נשיא המדינה כך: "הנשיא עומד בראש המדינה ותפקידו סמלי בעיקרו. הוא מסמל באישיותו ובמעמדו את המדינה עצמה על כל רשויותיה, קבוצותיה ואזרחיה. מוסד הנשיאות נועד ליצור ממד של אחדות לחברה ולמערכת הפוליטית שלה ולתרום לסולידריות כלל ישראלית".

הגדרה זו נטועה היטב לא רק בשיח הציבורי בישראל, אלא גם קרובה לתפקידו של מוסד הנשיאות כפי שראו אותו כמה מחברי הממשלה הזמנית בדיון בו דנו בשאלת סמכויותיו של הנשיא. שבעים ושתיים שנים לאחר אותו דיון, וקרוב לתום כהונתו של העשירי שבנשיאי ישראל, דומה שיש מקום לשאול במלוא הרצינות האם מוסד הנשיאות מצליח לעמוד בציפיות שנתלו בו. התשובה שהעניקו גל-נור ובלאנדר היא חיובית בעיקרה, אולם כאן אבקש להציג את ההשקפה ההפוכה, ולטעון כי נשיאי ישראל אינם עומדים בציפיות שנתלות בהם וכי נזקו של מוסד הנשיאות רב מתועלתו.

חיים ויצמן, הנשיא הראשון של מדינת ישראל

מוסד הנשיאות כסמל לאומי

הקושי הראשון מתעורר בנוגע לתפיסת הנשיא כסמל. סמלים, על פי רוב, מופיעים בצורה של תמונה, טקסט, מבנה ארכיטקטוני או מקום. בהקשר הישראלי, למשל, דגל ישראל, "התקווה", הכותל או המצבה בתל חי הם סמלים לאומיים בולטים. יתרונם של סמלים כאלה – לעומת סמלים בשר ודם – הוא הוודאות שגלומה בהם. חברה בוחרת כסמליה אלמנטים שמסמלים ערכים חיוביים ורצויים בעיניה, ואלה נשארים קבועים ויציבים. החברה עצמה עשויה לשנות את ערכיה בחלוף הזמן, ואז ייתכן שתחליט כי רצוי להחליף את סמליה, אולם ברור כי משמעותם של הסמלים לא תשתנה בכוחות עצמה, במנותק מהשינויים בחברה.

לא ניתן לומר אותו דבר על בני אדם בהם אנו מבקשים לעשות שימוש כסמל. בני אדם, מטבעם, מועדים לחטאים ולשגיאות; וגם אם אדם מסוים נראה טהור וישר בעיני הציבור, אין זה מן הנמנע כי בעתיד ייחשף קלונו ברבים. לכן, סמלים אנושיים אינם יציבים כמו סמלים לא-אנושיים ואין פלא כי האזרחים שאמורים להתלכד מאחוריהם ולשים בהם את מבטחם נוטים לעתים להתייחס אליהם בחשדנות ובספקנות.

יצחק בן צבי, הנשיא השני של מדינת ישראל

אף על פי כן, עמים רבים נוטים להפוך – באופן ספונטני יותר או פחות – את מנהיגיהם לסמלים לאומיים. בין הדוגמאות הבולטות לסמלים כאלה ניתן למנות את מוסטפא כמאל אטאטורק, וינסטון צ'רצ'יל או אברהם לינקולן. עם זאת, אין זה מקרה שבעודם בחיים, שלושת המנהיגים הללו היו שנויים במחלוקת עזה בקרב בני עמם, ועוררו, לצד הערצה חסרת גבולות, גם שנאה עמוקה. הסגולות המאחדות של מנהיגים אלו כסמלים באו לידי ביטוי במלוא כוחן רק לאחר מותם ורק במבט לאחור המתבסס על ניתוח רציונלי ותועלתני. יש היגיון רב בגישה זו, שכן מנהיג חי עלול לשנות את דעותיו או את התנהלותו, למכור את ערכיו או להתגלות כמושחת. ואף על פי שלעתים קורה שעובדות לא נעימות בנוגע למנהיגים לאומיים נחשפות רק לאחר מותם, אין ספק כי בני אדם חיים ונושמים נוטים להיות הרבה יותר הפכפכים מאשר המתים.

אין פלא אם כך שבמרבית המדינות בעולם לא קיים מוסד סמלי רם דרג דוגמת מוסד הנשיאות הישראלי הנטול סמכויות ממשיות בצדו. המדינות בהן כן קיים תפקיד כזה, ברובן הן מונרכיות חוקתיות דוגמת בריטניה, הולנד וספרד. ואמנם, גם במדינות אלה קיימות תנועות שקוראות לבטל את מוסד המלוכה – אך יש להודות כי אפשר להבין גם את העמדה ההפוכה. הרי המלוכה היא מוסד עתיק ביותר, שמהווה חלק אורגני מההיסטוריה של האומות הללו מזה מאות בשנים, ומשמר בעיני אזרחי המדינה את תהילת העבר של ארצם.

זלמן שז"ר, הנשיא השלישי של מדינת ישראל

אך חשוב לשים לב לכך שאף אחד מהנימוקים בזכות המונרכיה החוקתית איננו רלוונטי לישראל. מוסד הנשיאות איננו בן מאות שנים, הוא לא נוצר באופן אורגני, והוא לא מתקשר בזיכרון הלאומי לאירועים המעצבים של ההיסטוריה הישראלית. הכרזת העצמאות מעלה בזיכרונו של כל אזרח ישראלי את דמותו של בן גוריון, מלחמת ששת הימים – את דמותו של משה דיין, והמהפך – את דמותו של מנחם בגין. אך ספק רב אם האזרח הישראלי הממוצע יודע מי היו נשיאי ישראל בזמן אירועים היסטוריים אלו. חמור מכך, אפילו אותם נשיאים שהיוו דמויות חשובות למדי בהיסטוריה הישראלית, עיצבו אותה בעיקר לפני תקופת כהונתם, ולא במהלכה. חיים ויצמן ושמעון פרס הם אולי הדוגמאות הבולטות ביותר לכלל זה, אולם הוא תקף במידה כזו או אחרת כמעט לכל הנשיאים. כלל זה נובע מכך שרוב מכריע של נשיאי ישראל – תשעה מתוך עשרה – היו פוליטיקאים לפני שהתמנו לתפקידם.

עובדה זו שופכת אור על הבדל מהותי נוסף בין מוסד הנשיאות לבין מוסד המלוכה במונרכיות חוקתיות. בעוד בני משפחת המלוכה מחונכים מגיל צעיר למלא באופן מיטבי את תפקידם הייצוגי, הרי נשיאי ישראל מבלים את מרבית חייהם הבוגרים כפוליטיקאים, על כל המשמעויות הנובעות מכך. המינוי לנשיא תובע מהם לסגל גינונים והתנהלות שונים בתכלית השינוי מאלו הדרושים לפוליטיקאי מוצלח. כפי שאראה בהמשך, רבים מנשיאינו אינם עומדים במשימה. במידת מה, מדובר בפרדוקס מובנה במערכת. על מנת להגיע למעמד של פוליטיקאי בכיר, כזה שיכול להתמודד בהצלחה על משרת הנשיאות, דרושה התנהלות בלתי נשיאותית בעליל. פרדוקס זה יוצר את הרושם שבוני שיטת המשטר הישראלית לא הקדישו מחשבה רבה לשאלה כיצד להפוך את מוסד הנשיאות בפועל לסמל לאומי רם ומאחד. ואכן, עיון בדבריו של דוד בן גוריון המובאים בפתיחת המאמר מאשש רושם זה. אם להשתמש בשפה מעט בוטה, אך לא בלתי מדויקת, הרי מוסד הנשיאות הומצא במידה רבה על מנת לסדר ג'וב יוקרתי לפוליטיקאי ותיק לקראת סוף הקריירה שלו. אין להתפלא, אם כך, שהתפקיד ממשיך לשרת בעיקר את המטרה הזו.

אפרים קציר, הנשיא הרביעי של מדינת ישראל

האם מוסד הנשיאות מגשים את מטרתו?

יחסה של החברה הישראלית למנהיגיה ידע שינויי עומק החל משנות השבעים והלאה, במקביל לשינויים חברתיים ופוליטיים משמעותיים אחרים. במסגרת שינויים אלו המנהיגים הפוליטיים החלו להיתקל ביחס ביקורתי יותר מצד האזרחים וגופי התקשורת כאחד, שעברו להתמקד יותר במעשיהם, באמירותיהם ובהתנהגותם של המנהיגים, ופחות באידאולוגיה בשמה פעלו.

הפוליטיקה נעשתה אם כן לא רק חשופה יותר לביקורת ציבורית, אלא גם פרסונלית יותר. תהליך דומה עבר גם על מוסד הנשיאות. פועל יוצא, מרבית הנשיאים הישראלים בעשורים האחרונים עמדו במרכזן של שערוריות ציבוריות כאלו ואחרות, וחלקן – אף פליליות. עזר ויצמן, למשל, נהג במהלך תקופת כהונתו לפרסם הצהרות פוליטיות רבות משמעות, התפרסם בהתבטאויות פוגעניות כלפי נשים ולהט"ב, ונאלץ להתפטר מתפקידו בעקבות חקירה פלילית שנסגרה מחמת התיישנות. אולם כל זה מתגמד לעומת הכתם שהוטל על מוסד הנשיאות על ידי יורשו בתפקיד, משה קצב, שבמהלך כהונתו הועמד למשפט באשמת אונס, ונמצא אשם.

יצחק נבון, הנשיא החמישי של מדינת ישראל

מרבית התפקידים והמשרות במערך השלטוני נועדו למלא פונקציות מעשיות. לכן, התנהגות בלתי הולמת ואף פלילית מצדו של אדם המשמש בתפקיד מסוים מטילה עליו כתם באופן אישי, אולם איננה מפחיתה את הצורך המעשי בקיומה של משרה זו. מוסד הנשיאות יוצא דופן מבחינה זו, שכן הוא איננו משרת אף צורך מעשי, אלא נועד להוות סמל ומופת כלל לאומי. אם מוטל כתם אישי על הנשיא – לא נותרה הצדקה לקיום המשרה, ולכן פרשת קצב העלתה את שאלת הצדקת קיומו של מוסד הנשיאות במלוא חריפותה. לראשונה התברר כי הנשיא יכול להיות לא רק סמל מאחד, אלא גם מקור לחרפה לאומית.

ניתן לטעון, במידה רבה של צדק, כי אין זה נכון לשפוט את מוסד הנשיאות כולו על פי התנהגותו של אחד מהנשיאים. אולם אני סבור כי גם אם אף אחד מהנשיאים האחרים לא דרדר את המוסד אל השפל אליו הביא אותו קצב, הרי גם הם נכשלו במימוש החזון הממלכתי, המפייס והמאחד שנהוג לשייך למוסד הנשיאות. ואין בכך כל פלא. כיצד יוכלו אישים פוליטיים בכירים, שעסקו משך שנים ארוכות בתככים פוליטיים בסגנון המקובל בישראל ושזכו באופן טבעי לשנאה ובוז מצד יריביהם הפוליטיים והאידיאולוגיים, להוות סמל מפייס ומאחד?

ראיה לכישלונו של מוסד הנשיאות להגשים את היעדים שהוא אמור להגשים ניתן למצוא במדד הדמוקרטיה הישראלית, שבוחן מדי שנה את מידת האמון שנותנים אזרחי ישראל במוסדות שונים. בחמש השנים האחרונות, למשל, בממוצע כ-62% מהנשאלים הביעו אמון בנשיא. שיעור זה איננו מיוחד לנשיא הנוכחי, והוא קרוב לממוצע האמון שזכה לו הנשיא פרס, וכן לממוצע האמון בנשיא קצב לפני שנחשפו עבירות המין שביצע. שיעור זה נחשב לגבוה, ומוצג כראיה לכך שמוסד הנשיאות אכן מאחד סביבו את העם.

חיים הרצוג, הנשיא השישי של מדינת ישראל

הבעיה הראשונה בטיעון זה היא נוסח השאלה עליו הוא מתבסס. למרות שאפשר להסיק במידה רבה של ביטחון שהנשיא איננו מאחד סביב דמותו את אלו שאינם נותנים בו אמון, קשה להסיק את ההפך – שהנשיא משרה בהכרח אחדות ופיוס על כל אלו שנותנים בו אמון. כלומר, "אמון" הוא תנאי הכרחי, אך לא תנאי מספיק, להשגת יעדיו של מוסד הנשיאות. אפילו אם נתעלם מקושי זה ונניח שאמון בנשיא אכן גורר אחריו בהכרח "אחדות", אי אפשר להתעלם מכך שאמון של 62% מהאוכלוסייה נחשב גבוה רק אם משווים אותו למוסדות אחרים כגון הממשלה והכנסת, שזכו באותן תקופות לאמונם של בין 25% ל-55% מהאוכלוסייה. ברם, אני סבור כי מדובר בהשוואה מוטעית. הממשלה, המפלגות, והכנסת הן מוסדות שנועדו לייצג, למסד ולאסדר מחלוקות ושסעים ולא לכסות עליהם או להעלימם. טבעי הדבר שממשלה תעורר חוסר אמון בקרב תומכי האופוזיציה וטבעי שאזרחים יביעו חוסר אמון ב-"מפלגות" כאשר הם תומכים לכל היותר באחת מהן, וחולקים, על פי רוב, על דרכן של האחרות. הן הממשלה והן הכנסת אמורות לקבל החלטות קשות ולא פופולריות, ושתיהן מצויות כדבר שבשגרה תחת ביקורת של התקשורת ושל בית המשפט העליון – שגם הוא נאלץ לקבל הכרעות קשות ולא פופולריות וסובל לפיכך מחוסר אמון של חלקים גדולים בציבור. אף אחד ממוסדות אלו, אם כן, לא מוצא את הצדקת קיומו ביצירת ממד של אחדות בציבור – אף כי אין חולק שראוי שישאפו לכך בנוסף לפונקציות הראשיות שהם ממלאים.

כל זה איננו נכון לגבי הנשיא.

ההצדקה העיקרית לקיומו של מוסד הנשיאות היא יצירת ממד של אחדות בין חלקי העם ולשמש סמל כלל לאומי. לכן, מידת הצלחתו של הנשיא בתפקידו לא צריכה להימדד בהשוואה למוסדות אחרים שיעדיהם שונים, אלא בהשוואה למטלה המיוחדת המוטלת עליו. בפרספקטיבה כזו, המציאות בה בסביבות שליש מהציבור איננו נותן אמון בנשיא היא מציאות בה מוסד הנשיאות נכשל בהשגת יעדו הראשי. הוא איננו יוצר אחדות, אלא מפלג את הציבור – שליש מכאן, ושני שליש מכאן. חמורה אף יותר היא העובדה שפילוג זה חופף במידה לא מבוטלת לשסעים אחרים. ישנן לפחות שלוש קבוצות אוכלוסייה שמידת האמון שלהן בנשיא נמוכה באופן עקבי: מצביעי ימין (56%), ערבים ישראלים (29%), וחרדים (27%). לעומת זאת, ליהודים מצביעי מרכז ושמאל יש מידת אמון גבוהה יחסית בנשיא (70% ו-78%, בהתאמה). היות ויש מתאם גבוה בין השתייכות לאוכלוסייה החרדית והערבית לבין מעמד סוציו-אקונומי נמוך, וכן קיים מתאם גבוה בין הצבעה לימין לבין מעמד סוציו-אקונומי בינוני-נמוך, לא יהיה זה מוגזם להסיק כי מוסד הנשיאות מצליח לאחד סביבו בעיקר את המעמדות הבינוניים והגבוהים בחברה הישראלית, אך סובל מחוסר אמון מצד המעמדות הנמוכים יותר.

עזר ויצמן, הנשיא השביעי של מדינת ישראל

כשבוחנים את רשימת הנשיאים שכיהנו עד עתה אפשר בהחלט להבין את חוסר האמון הזה. בלי לטעון שבעיית הייצוג היא בהכרח גורם בלעדי או אפילו ראשי לחוסר האמון בנשיא מצד המעמדות הנמוכים, ברור כי היא תורמת את חלקה. בין עשרת הנשיאים שכיהנו ב-72 שנותיה של מדינת ישראל לא נמצאת אישה אחת, לא ערבי, לא יהודי חרדי ולא יהודי דתי. כלומר, גברים יהודים חילונים (או למצער מסורתיים) – שהם לכל היותר 30% מאוכלוסיית ישראל – מהווים 100% מנשיאיה. קשה למצוא לכך הצדקה נורמטיבית, ולאור נתוני האמון שהוצגו לעיל לא יהיה זה מופרך לקבוע כי הנשיאות נתפסת בעיני ציבורים משמעותיים כמבצר סימבולי של האליטה הכלכלית והפוליטית של ישראל, ולא כמייצגת אותנטית של כלל שדרות העם. קשה לראות כיצד מצב זה יכול להשתנות באופן משמעותי בעתיד הנראה לעין, גם אם בבחירות הקרובות לנשיאות ייבחרו מועמד או מועמדת החורגים מדפוסי העבר.

כל עוד משרת הנשיא נתפסת כשלל נחשק בעיני פוליטיקאים בשלהי הקריירה שלהם, סביר להניח כי תאויש בעיקר על ידי פוליטיקאים בשלהי הקריירה שלהם, ובפרט אלו שמתקבלים בעין יפה על ידי הציבור היהודי-חילוני המבוסס. אין פירושו של דבר שלא ייתכנו יוצאי דופן – דוגמת אפרים קציר, נשיאה הרביעי של ישראל, שהיה מדען ולא פוליטיקאי. אולם כל עוד כללי המשחק הקיימים נותרים על כנם, סביר להניח שהיוצאים מן הכלל יישארו יוצאים מן הכלל.

משה קצב, הנשיא השמיני של מדינת ישראל

כמה זה עולה לנו?

לבסוף, יש מקום לשאול מהו המחיר שמשלמים אזרחי ישראל על מנת לקיים את מוסד הנשיאות. לשאלה זו ניתן לענות במספרים מדויקים: במהלך חמש השנים האחרונות עמד ממוצע הוצאותיו של בית הנשיא על כ-57 מיליון שקלים בשנה, מתוכם קרוב ל-65,000 ש"ח משכורת חודשית לנשיא עצמו – סכום גדול פי 6 מהשכר הממוצע במשק, וגבוה יותר משכרם של חברי הכנסת, השרים וראש הממשלה. בתקציב הנשיא אפשר למצוא הוצאות גבוהות נוספות כגון 1.8 מיליון ₪ על החזר הוצאות רכב, 1.9 מיליון ₪ על טיסות ו-1.3 מיליון ₪ על מחשוב.

57 מיליון שקלים אולי אינם מהווים סכום עתק בהשוואה לכלל התקציב השנתי של מדינת ישראל, אולם רובו המכריע של התקציב מורכב מהוצאות ביטחון, חינוך, בריאות, תשתיות שאין חולק על חיוניותן. למעשה, ניתן לקצץ רק בסעיפים מעטים בתקציב באופן שלא יפגע בציבור, ותקציב הנשיאות הוא אחד מהם. בפרספקטיבה זו, קשה להתכחש לכך שמדובר בסכום משמעותי, שיכול להיות מושקע באפיקים מועילים הרבה יותר עבור האזרח הפשוט.

שמעון פרס, הנשיא התשיעי של מדינת ישראל

"מוסד מיותר בהחלט"

ההשקפה המקובלת הרואה בנשיאות מוסד שמטרתו להשרות אחדות ופיוס בחברה הישראלית המשוסעת, נובעת מגישה שרואה במוסדות פוליטיים כלים אפקטיביים לעיצובה של החברה. גישה זו נכונה בבסיסה במקרים רבים. עם זאת, מובן מאליו שעל מנת שמוסד פוליטי יחולל שינוי חברתי עמוק, דרושים לו משאבים מתאימים, מתודות, ידע מקצועי ומנגנון. מוסד הנשיאות חסר את כל אלו, ועל כן אין פלא שקשה לאתר את השפעתו הממשית על החברה הישראלית.

גם אם היו ניתנים אמצעים אלו למוסד הנשיאות, לא ברור כיצד היה יכול לעשות בהם שימוש, שכן ייצור "אחדות" באופן מלאכותי ומתוכנן איננה משימה פשוטה כלל ועיקר, ודאי במדינה דמוקרטית וחופשית שנמנעת מלכפות אחידות מדומה על אזרחיה. אחדות של אמת בחברה הישראלית המשוסעת לא תצמח בהוראה מגבוה של פוליטיקאים ופוליטיקאים לשעבר, אלא רק בפעולה רבת שנים, סיזיפית ומתמשכת לקירוב לבבות, המונעת מתוך החברה הישראלית עצמה. ביטול מוסד הנשיאות נחוץ, אפוא, לא רק משום שהוא איננו מגשים את המטרה לה הוא נועד, וזאת הכסף הרב שהוא עולה לאזרחי מדינת ישראל, אלא משום שהוא כלל אינו מסוגל להגשים מטרה זו. בסופו של דבר צדק בן גוריון כשאמר עוד ב-1949 "לאמיתו של דבר זהו מוסד מיותר בהחלט".

ראובן ריבלין, הנשיא העשירי של מדינת ישראל

אלעד נחשון הוא דוקטורנט באוניברסיטת בר אילן העוסק בחקר ההיסטוריה הפוליטית והחברתית של מדינת ישראל