בתמונה הבית התחתון בפרלמנט הבריטי דן בברקזיט, 2019
"משטר" הוא בעיקרו מערכת שליטה מרכזית בקבוצת אנשים ("מדינה") שההוראות להפעלתה נכתבות על ידי ה-"ריבון": הגורם העליון במערכת, אליו כפופים כל שאר השחקנים. משטרים לא-דמוקרטיים מבחינים בצורה היררכית ברורה בין ריבון שמקבל החלטות וקובע חוקים (שאינם חלים עליו בהכרח), לבין הנתינים שכפופים לו ושמצופים לציית להחלטותיו ולחוקיו ללא סייג.
בדמוקרטיה, הגדרת הריבונות היא מעגלית. הצדדים לאמנה החברתית הדמוקרטית שומרים על האוטונומיה שלהם ועל חירותם (ראו נגה ארבל, "עקרונות השיטה הדמוקרטית המודרנית – האמנה החברתית הדמוקרטית ושלטון החוק"). הם אינם "נתינים" אלא אזרחים. ציבור האזרחים, כפוף לרצונות ולמאוויים של עצמו כריבון. ליתר דיוק, כל אחד מהאזרחים כפוף לרצון המצרפי של חבר האזרחים – כפי שרצון זוהה בבחירות ובוטא בחקיקה.
כדי לממש את תפיסה שהאזרח הוא הריבון והרשות השלטונית היא נתינתו, בלי שהשיטה תקרוס לתוך עצמה, מערכת דמוקרטית מגדירה את הכללים להתנהגות של אזרחים ושל מערכת השלטון (שנועדה לתרגם את רצון הריבון לעולם המעשה אך שאינה ריבונית בעצמה) בצורה הפוכה למערכות לא דמוקרטיות.
לאזרח (הפרט) הכל מותר חוץ ממה שאסור במפורש בחוק. כדי להבטיח את ריבונות הפרט, אנחנו שואפים לשמר, גם אם בצורה מלאכותית, את העדר ההגבלות על חירותו. חירות הפרט היא לכן ברירת המחדל שניתן להשעותה רק אם הסכים לכך הריבון במפורש – בחוק.
לעומת זאת, לרשויות השלטון (שלידיהן נמסרו אמצעי הכפייה הקולקטיביים) הכל אסור חוץ ממה שמותר במפורש בחוק. הדמוקרטיה מוסרת שררה בידיהם של נתינים הכפופים לרצון הריבון ומפעילים אותה רק על פי שיקול דעתו הוא. כנתינות, ברירת המחדל של הרשויות היא שאין להן סמכות זולת מה שהואצל להן בהסכמה ובמפורש – בחוק.
הצדדים לאמנה הדמוקרטית צריכים להגדיר באופן ברור באיזו מידה הם מוכנים שתוגבלנה חירויות הפרט הריבוניות שלהם. בשל אופיו האמורפי, רב הפנים והמורכב של הריבון בדמוקרטיה, הוא מאציל את סמכויותיו, לזמן קצוב, לנציגים. ההסכמות בין נציגים מתרגמות את "רצון הריבון" לכללי התנהגות בין האזרחים לבין עצמם ובינם לבין הרשויות ולחוקים המאפשרים הפעלת שררה וכפייה כנגד מפירי הכללים. גם את הנציגים וגם את הכללים ניתן להחליף בהתאמה לרצונותיו המשתנים של הריבון.
ככל משטר, דמוקרטיה כפופה לרצון הריבון שלה בלבד. הציבור בדמוקרטיה אינו מוגבל על ידי כללים שלא הוא קבע או רעיונות חיצוניים, ראויים ונעלים ככל שיהיו. דמוקרטיה מבטאת את רצונותיו בפועל של הציבור, יהיו אשר יהיו. מטרת המשטר הדמוקרטי איננה מקסום התועלת שמפיק הציבור מהשלטון כי אם מקסום החירות. כללים חיצוניים, מפרים את העקרון הזה ולכן פוגמים במוסריות המשטר – ובאפקטיביות שלו.
כאשר האזרח-הריבון חש שמאווייו אינם נשמעים ואינם באים לידי ביטוי באופן עקבי, נכונותו לציית לחוק תישחק ככל שמצב זה יימשך. היכולת של גורמי האכיפה לבצע את תפקידם תישחק בהתאמה, והמערכת תחרוג מאלגוריתם מקסום החירות אם בשל כשלון תפקודי שיקרב את המדינה בחזרה ל-"מצב הטבע" האנרכי, ואם על ידי אכיפת יתר שתצמצם באופן גובר והולך את החירות של האזרח.
בכל משטר קיימת חשיבות רבה לכתיבת החוקים המגבילים את הריבון ולפרסומם בפומבי. בדמוקרטיה, כאשר הרשות-הנתינה פועלת כנגד האזרח-הריבון, היא זקוקה לעוגנים ברורים וממוסמכים לפעילותה. כדי לשמר את מחויבות האזרחים לתהליכים שלטוניים המגבילים את חירותם, הם חייבים לדעת מעבר לכל ספק שההגבלות על חירויותיהם הן אכן תוצר של התהליך ממקסם החירות לו הם נתנו את הסכמתם.
נציגי הציבור ורשויות השלטון חייבים אפוא לתרגם כל הסכמה מגבילת חירויות להנחיה ברורה שמתועדת בבהירות בכתובים ושמפורסמת לידיעת הציבור. רשות שלטונית הפועלת כנגד הריבון הדמוקרטי ללא היתר מוכר כזה, מערערת את אמון האזרחים בהוגנות תהליך קביעת הכללים וכפועל יוצא מערערת גם את אמון האזרחים בכך שהם מוגנים מפני עריצות. חשדות מתגברים של הריבון מפני עריצות בתהליך קביעת הכללים, עלולים לקצר את חיי המשטר הדמוקרטי.
האופי המעגלי של הריבונות בדמוקרטיה תורם למקסום חירויות הפרט במשטר דמוקרטי. משטרים עריצים אפשר למדוד רק לפי התוצאות שהם מספקים, כי מטבעם, הם דורשים מהאזרחים לוותר על החירות כדי שיוכלו לקבל החלטות, וכך מצמצמים את מידת החירות הפוטנציאלית האפשרית. הסיכוי שהחלטה שהתקבלה על ידי שליט יחיד, תשרת בצורה מיטבית את הרוב, נמוך יותר מהסיכוי שהחלטה שהתקבלה על ידי הרוב עצמו, תשיג זאת.
ככל משטר, משטר דמוקרטי יישאר יציב רק כל עוד הפרטים הכפופים לו מאמינים שהוא עדיף להם מהאלימות והאנרכיה שנדרשות להפלתו. אולם, בשל ייחודיות הריבון בדמוקרטיה, משטר דמוקרטי לא נמדד בתוצאות שהוא מספק אלא במידת החירות שהייתה לאזרחים לקבל את ההחלטה עצמה. גם אם ישנם אזרחים שאינם מרוצים מההחלטה ותוצאותיה, כיוון שהתקבלה על ידי רוב הציבור, ההחלטה שהתקבלה יצרה את הפגיעה המצומצמת ביותר האפשרית בחירות המצרפית במדינה. כל עוד מאמינים האזרחים שיוכלו להחליף את מקבליהן של החלטות גרועות, אין להם סיבה הגיונית להשעות את המשטר הדמוקרטי לטובת אנרכיה מיידית שממנה עשויים לצמוח משטרים גרועים בהרבה. כשאמון האזרחים ביכולת להחליף את השלטון נעלם, הם מפסיקים להיות אזרחיה של דמוקרטיה, גם אם מנגנוני המשטר עדיין מאפשרים את קיומה.
במבחן התוצאה של משטרים ברחבי העולם לאורך ההיסטוריה, נראה כי מקסום תועלת, שהוא "תוצר לוואי" חיובי מאין כמוהו, גבוה יותר ככל שרמת החירות גבוהה יותר במערכת משטרית. מנגד, ככל שהמערכת המשטרית מוכוונת "יעילות", ובייחוד כשהמערכת מתוכננת להשגת יעילות שלטונית על חשבון חירות אזרחית, הרי יחד עם הפגיעה בחירות, ניכר שהתועלת שהמערכת מצליחה לייצר לחברה דווקא יורדת.
נגה ארבל היא חוקרת מדיניות, בעלת תואר ראשון בממשל מהמרכז הבינתחומי הרצליה ותואר שני בלימודי ביטחון מאוניברסיטת תל אביב
Report