תכף לאחר הצגת הממשלה ה-37 השיק שר המשפטים יריב לוין את השלב הראשון ברפורמת המשילות שלו. בזמן שחלף מאז, החל בליץ חקיקתי בשני ערוצים מרכזיים. השר לוין הציג תזכיר חוק לתיקון חוק יסוד: השפיטה שכולל שלוש רפורמות עומק במערכת המשפט, ביניהן שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, הענקת סמכות "התגברות" לכנסת על פסיקת בית המשפט העליון בנושאים חוקתיים וביטול עילת הסבירות (פסיקתא – תזכיר חוק-יסוד: השפיטה (תיקון – רפורמה במשפט)). במקביל, החל יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת שמחה רוטמן, לקדם נוסחאות חקיקתיות משלו לאותם נושאים, אותן הוא מבקש להפוך להצעות חוק מטעם הוועדה. רוטמן הוסיף והציג גם מצע חקיקתי לשינוי מעמד הייעוץ המשפטי לממשלה (פסיקתא – הצעת חוק יסוד: הממשלה (תיקון – סמכויות הממשלה בענייניה המשפטיים)).
הכוונה המוצהרת של סיעות הקואליציה היא להעביר את החקיקה של השלב הראשון עוד לפני תום מושב החורף של הכנסת שצפוי להסתיים באפריל. לפי דיווחים בתקשורת, מיד לאחר מכן יושקו שלבים נוספים ברפורמה. שלבים אלו יכללו פגיעה במעמדו החוקתי של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (כולל ביטול פסקת ההגבלה), פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה, הסדרת עילות סף בחקיקה באופן שיגביל את הגישה לבתי המשפט, וחקיקת חוק יסוד: החקיקה באופן שיקשה על ביטול מהלכי הרפורמה בכנסת הבאה.
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – את הבניין החוקתי מתחילים מהיסודות
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – ביקורת שיפוטית
• הטיעון בעד רפורמה חוקתית ממלכתית – התהליך הציבורי הראוי לקידום רפורמה חוקתית
זהירות! רפורמה משטרית פופוליסטית לפניך
הרפורמה המוצעת כוללת שינויים מרחיקי לכת במערכת המשפט וביחסים בין רשויות השלטון, אך סעיפיה אינם מספרים את הסיפור כולו. על מנת לעמוד על עומק השינוי החוקתי המיועד להתחולל בישראל, יש לקרוא את תזכירי החוק של לוין ושל רוטמן על רקע סעיפי ההסכמים הקואליציוניים והצהרות ראשי הקואליציה. התמונה המתקבלת מעידה על רפורמה שיש לה את כל סימני הזיהוי של רפורמה משטרית פופוליסטית (ראו עמיחי כהן ויניב רוזנאי, "פופוליזם והדמוקרטיה החוקתית בישראל").
למעשה, הרפורמה כוללת שני מהלכים משלימים.
המהלך האחד תכליתו ריכוז משמעותי של כוח ברשות המבצעת – חלקו באופן ישיר וחלקו בצורה עקיפה על ידי ניצול שליטתה בכנסת – על ידי החלשה ונטרול של מוסדות ומנגנונים המיועדים להשית איזונים ובלמים על הכוח הרובני ולהרתיע את הרשויות הנבחרות מפני הפעלה של כוח שלטוני בניגוד לחוק. מהלך זה כולל את כל מרכיבי רפורמת המשילות: הענקת כוח כמעט מוחלט לממשלה בבחירת שופטים; הפיכת הביקורת השיפוטית על חקיקת יסוד לבלתי אפשרית; הפיכת הביקורת השיפוטית על חקיקה ראשית לכמעט בלתי אפשרית; שלילת עילת הביקורת השיפוטית העיקרית על פעולות הממשלה וזרועותיה; החלשה של הרסן המשפטי הפנימי המופעל על הרשות המבצעת על ידי יועציה המשפטיים. צעדים אלו מקודמים ללא המהלך המקביל המתבקש של הגבלת סמכות הכנסת לחוקק חוקי יסוד ולתקנם – סמכות שמשמשת כיום באופן תדיר לצרכים קואליציוניים ואישיים מזדמנים.
לכך יש להוסיף צעדים מתוכננים שאינם חלק מהרפורמה של לוין, אך נשענים על רציונאל פופוליסטי דומה של החלשת מנגנונים של ביקורת ושל ביזור הכוח: ביטול נבחרת הדירקטורים וועדות האיתור שבדומה למערכת המשפט, מהווים גופים אנטי-רובניים; הכפפת סמכויות המשטרה לשר הממונה; סגירת תאגיד השידור. דיווחים בתקשורת על ניסיון לאתר ולהדיח משרתי ציבור שפעלו בתקופת הממשלה הקודמת, שייכים אף הם לקבוצת צעדים זו.
המהלך להחלשת האיזונים והבלמים לא מבוצע בחלל ריק, אלא כחלק מתנועת מלקחיים מתואמת עם המהלך השני – קידום הסדרי חקיקה שיאפשרו קידום צעדים ממוקדים נגד אוכלוסיות מוחלשות שככלל אינן מיוצגות בממשלה הנכנסת או פגיעה בשוויון האזרחי. כך, למשל, יש להבין את הסיכומים בין הליכוד והציונות הדתית על קידום חוק-יסוד: הגירה שיאפשר מעצר ארוך טווח של מסתננים ושיגביל את זכות הגישה שלהם לבתי משפט בעניינים מנהליים ואת הכוונה ליצור החרגה על רקע של אמונה דתית מהאיסור החוקי על הפליה במוצרים, שירותים וכניסה למקומות המספקים שירות לציבור. הפגיעה בשוויון האזרחי תבוא לידי ביטוי בחקיקת פטור מחובת גיוס לתלמידי ישיבות.
המהלך הראשון נועד לאפשר את המהלך השני, שכן עד שלא יוחלשו מנגנוני האיזונים והבלמים על הכוח הרובני, היכולת לחוקק את הסדרי החקיקה המתוארים לעיל והסדרים אחרים הדומים להם, תהיה מוגבלת מאוד. תחילה צריך לרכז כוח שלטוני לא מבוקר בידי הממשלה ואז ניתן להבטיח ששינויי המדיניות המבוקשים לא יסוכלו על ידי המערכת המשפטית.
אין מדובר אפוא ברפורמה משפטית או חוקתית, אלא במהלך הכולל מאפיינים של שינוי משטרי. אם יושלמו כל הצעדים המתוכננים, ישראל אולי תהיה דמוקרטיה חוקתית על הנייר, אך בפועל יכונן בה משטר עם עליונות פרלמנט נטולת כל רסן, כאשר בפועל הממשלה שולטת בכנסת, ומנגנון הבקרה היחידי על השלטון יהיה יום הבחירות. קל לדמיין כי בתנאים כאלה גם הבחירות תהפוכנה חיש מהר לאמצעי שמיועד לשרת את השלטון במקום לפקח עליו. ממשלות ישראל התקינו לאורך השנים שלל שינויים במנגנון הבחירות לכנסת כדי לפגוע בסיכויי המתחרים הפוליטיים שלהן להיבחר, ושופטי בית המשפט העליון והיועצים המשפטיים היו הבלם היחידי בפני פגיעה קשה מדי בשיטת הבחירות. אם הרפורמה הזו תעבור, לא יהיה מי שימנע מהממשלה לפגוע בהוגנות הבחירות.
רפורמה לא ממלכתית
על מהלכי הרפורמה אפשר וטוב שיתקיים ויכוח פוליטי. כמו בכל מדינה בעולם, שיטת המשטר ושיטת המשפט בישראל אינן מושלמות ואין סיבה כי תהיינה חסינות משינוי. קיים גם היגיון רב שהרוב הפוליטי שהתגבש אחרי תקופה ארוכה של אי יציבות שלטונית, יוכל לממש רפורמות לייצוב המבנה השלטוני ולקידום מדיניותו בנושאים שונים, לרבות הגירה והסדרת מעמדה של הדת במרחב הציבורי. יש גם בסיס לטענה כי הכרעת הבוחר מעניקה לגיטימציה לשינויים שישקפו ריסון מסוים של מערכת המשפט וחיזוק של הרשויות הנבחרות – נושאים שעמדו על סדר היום במערכת הבחירות. אך מה שמדאיג בעינינו הוא שבבסיס הרפורמות המוצעות כעת אין שמץ של מחשבה ממלכתית. מדובר באוסף של רעיונות שבאים להסיר כל רסן מהשלטון מחד גיסא ולהכשיר פגיעה באוכלוסיות מוחלשות מאידך גיסא. כל מי שסבור שמדינה דמוקרטית צריכה להיות מבוססת על הפרדת רשויות ועל ביזור הכוח, כל מי שמאמין שהחוק צריך לחול בצורה שוויונית ולא להתיר הפליה, לא יכול להתעלם מהקו המחבר בין החלקים השונים של הרפורמה: מי שצלח את מבחן הקלפי, חופשי לבצר את שלטונו ומי שהגה השלטון בידיו, רשאי לעשות ככל העולה על רוחו.
חריגותו של מקבץ המהלכים המוצע כעת בהיקף הכוח והאוטונומיה שהוא מבקש להעניק לממשלה חושפת את ערוותו. עסקינן ברפורמה שאינה מבוססת על תודעה ממלכתית – קרי, הרעיון כי על הכוח השלטוני להיות מופעל לטובת האינטרס של הכלל תוך איזון ראוי בין הרגישות לשונות החברתית לבין הצורך לאחד אותה סביב ערכים משותפים. כפי שהיטיב לתאר פרופ' ידידיה שטרן, "בדרישה להתנהגות ממלכתית יש אלמנט מרסן. מי שמבקש להיות ממלכתי איננו יכול להתנהל בשדה המחלוקת ללא מגבלות" (ידידיה שטרן, "ממלכתיות בעת הזאת"). אולם, ברפורמה הנוכחית, הותרו כל הרסנים.
היעדר הממלכתיות ניכר גם מההצדקות המתריסות הנשמעות מצידם של יוזמי הרפורמה. לשיטתם, הרעיון המארגן לצעדים המוצעים, בוודאי בשלב הראשון, הוא להעמיד את בית המשפט העליון במקומו בתגובה לשנים ארוכות של פלישה חסרת רסן מצידו, כך הם טוענים, לתחומן של הרשויות הנבחרות. כלומר, העוולות שבית המשפט אחראי להן, לכאורה, הן הבסיס העיוני שמצדיק את המבנה המשטרי החדש שמוצע לנו היום. כפי שטען לאחרונה ד"ר מיכה גודמן, ההנחה שתבוסת הצד השני (במקרה הזה – מערכת המשפט) היא עצמה הצלחה של המדינה, הינה מאפיין מובהק של פוליטיקה שבטית.
אין אדם רציונלי שמעוניין לקיים את חייו במדינה בה לרוב הפוליטי מותר לעשות הכול אלא אם כן הוא בטוח שתמיד ימצא את עצמו בתוך אותה קבוצת רוב. אין שום תקדים היסטורי לכך שריכוז כזה של כוח שלטוני בידי גוף אחד מוביל לשגשוג וצמיחה לכלל הציבור (ובניגוד לרושם המתקבל, הגוף המדובר אינו הכנסת אלא הממשלה השולטת בה). אין אף מדינה דמוקרטית בעולם שאימצה מודל דומה של ריכוז הכוח בממשלה והסרת כל המנגנונים המאזנים. והרי גם כך, מצויה ישראל בגירעון קבוע מול יתר מדינות העולם במניין מנגנוני האיזון והבלימה הקיימים בה (ראו עמיחי כהן, פסקת ההתגברות: איזונים ובלמים של המוסדות הפוליטיים ומערכת המשפט). מדינות אחרות מתהדרות בשורה של מנגנוני איזונים ובלמים על הרשות המחוקקת: הפרדה לשני בתי מחוקקים; הענקת כוח וטו לראש הרשות המבצעת על חקיקה; חלוקת כוח בין שלטון מרכזי ואזורי; כפיפות של המערכת המדינתית לארגונים ובתי דין על-לאומיים. ישראל, לעומת זאת, תלויה כמעט לחלוטין במערכת המשפט כמנגנון של איזונים ובלמים על הרשות המחוקקת. קושי זה מתחדד עוד יותר נוכח שליטת הרשות המבצעת ברשות המחוקקת על ידי המשמעת הקואליציונית ונוכח ירידת קרנם של המנגנונים הדמוקרטיים במרבית המפלגות.
כן לרפורמה חוקתית ממלכתית
האם נידון הציבור בישראל להיות מוגבל לבחירה דיכוטומית בין שמירת המצב הקיים לבין רפורמה חסרת רסן לריכוז כל הכוח בידי הממשלה? האם הברירה היחידה שלנו היא קיפאון או פופוליזם? אנו סבורים שלא. אנו מחזיקים בדעה כי גם בהנחה שנוצרו ליקויים במבנה המשפטי-משטרי ושישנה מחלוקת על מקומו של המשפט במערכת השלטונית וגם בהנחה שישנן אי-הסכמות מהותיות ושורשיות בין חלקים שונים בציבור – עדיין יש מקום לרפורמה חוקתית ממלכתית. רפורמה ממלכתית כגון זו תאפשר לציבורים שחולקים על האידיאולוגיה, על הערכים ועל התפיסות שמיוצגות בקואליציה, להגיע עימה להסכמות על סעיפי הרפורמה או למצער לקבל את הלגיטימיות שלה. יתרה מכך, התנאים ההכרחיים להצלחתו של שינוי חוקתי מצויים בביסוס הסכמה רחבה ובהנחלת השינוי בלבבות (אלעד גיל, "הרפורמה החוקתית המתוכננת צפויה להיכשל בדיוק כמו אלו שקדמו לה").
במאמרים הבאים בסדרה נסביר כיצד רפורמה חוקתית ממלכתית אמורה להיראות. המתווה שנציע לא יכלול שינוי משטרי, כי אנו סבורים שהתבססותה של ישראל כדמוקרטיה חוקתית בעשורים האחרונים הייתה מהלך רצוי, גם אם נקבל את הביקורת ששינוי משטרי זה נעשה בדרך פתלתלה ובעייתית. כמו כן, אנו לא באים להציע תוכנית מקיפה המייצגת אמת אחת אלא מתווים עקרונות מהותיים וצורניים שעל בסיסם עשויה לצמוח רפורמה חוקתית ממלכתית שתזכה להסכמה ציבורית רחבה. איננו שוגים באשליה שרפורמה ממלכתית תשכך את המחלוקות האידיאולוגיות העמוקות המאפיינות את החברה הישראלית. על הרפורמה לשרת מטרה צנועה אך חשובה ביותר, להעניק למדינת ישראל את המרכיב הכי חשוב של חוקה: מנגנון שמצד אחד הופך את הפוליטיקה לאפשרית ושמצד שני מבטיח כי מחלוקות פוליטיות תיפתרנה על ידי כללים מוסכמים שמטרתם למנוע התפוררות של החברה וגלישה לאלימות.
ד"ר אלעד גיל הוא עמית בכיר וראש המחקר בתכלית – המכון למדיניות ישראלית, ומרצה מן החוץ בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן
יניב רוזנאי הוא פרופסור חבר בבית הספר הארי רדזינר למשפטים באוניברסיטת רייכמן
Report