פֶּרֶק מִסֵּפֶר – "המקורות הלאומיים של כלכלת השוק" מאת אריה קרמפף

המקורות הלאומיים של כלכלת השוק – הקדמה

קובעי המדיניות הכלכלית של ישראל התמודדו בשנותיה הראשונות, המעצבות, עם בעיות דחופות לשם השגת מטרות לאומיות: השגת רוב יהודי בארץ ישראל, קליטת המהגרים והגעה לעצמאות כלכלית. וזאת תוך עימות ביטחוני וצורך מתמיד בתמיכה פיננסית חיצונית. רבים טענו כי בתקופת ההתהוות המשק הישראלי המדיניות הכלכלית התנהלה על יסוד של סנטימנטים לאומיים ותוך התעלמות מחוקים כלכליים. קובעי המדיניות נהגו להבחין בין 'כלכלה הירואית' ו'כלכלה רציונלית'. בתקופות מאוחרות יותר התקבע ניגוד זה ובא לידי ביטוי במחקרים רבים על ההיסטוריה הכלכלית של ישראל.

בספר זה מטרתי לבחון את היחסים בין שיח המדיניות הכלכלית והגדרת האינטרסים הלאומיים, ולספר את ההיסטוריה הכלכלית של ישראל לא כתהליך של התבגרות, רציונליזציה או התפכחות, אלא כתהליך שינוי של האופן בו הוגדרה הפעולה הכלכלית הרציונלית והשינוי המקביל באינטרסים הלאומיים, תוך הבנייה הדדית של השיח הכלכלי והלאומי. אבקש לטעון כי האינטרסים הלאומיים הובנו על ידי הרעיונות הכלכליים, והמטרות הלאומיות השפיעו על מה שנתפס כרציונלי מבחינה כלכלית. תהליך זה הוביל להתגבשות גופי ידע שהם, בעת ובעונה אחת, רציונלים מבחינה כלכלית ותואמים את האינטרסים הלאומיים. את גופי ידע אלה ניתן לכנות פרדיגמות מדיניות.

פרדיגמות מדיניות מקומיות

לשם ניתוח תהליך העיצוב של המדיניות הכלכלית אני מאמץ את מושג פרדיגמת המדיניות. פיטר הול הגדיר את פרדיגמת המדיניות כ'מסגרת של רעיונות וסטנדרטים' אשר מגדירה את 'טבע הבעיות בהן [קובעי המדיניות] אמורים לטפל'. המייחד את מושג פרדיגמת המדיניות הוא היותה שיח המשלב הנחות תאורטיות (causal beliefs), ערכים, נורמות ותכנים סימבוליים לאומיים בתחום מדיניות נתון. ההנחות התאורטיות מצביעות על קשרים סיבתיים בין תופעות כלכליות וחברתיות שבאמצעותן קובעי המדיניות מעצבים את המדיניות הכלכלית. הערכים שעליהם מבוססת הפרדיגמה מייצרים מדרג של מטרות לאומיות ובכך הם משפיעים על הגדרת האינטרס הלאומי. נוסף על כך, נורמות מדיניות מקומיות ובינלאומיות מגבילות את צורות ההתערבות של המדינה בחברה והכלכלה הנתפסות כלגיטימיות בהקשר היסטורי נתון.

המושג פרדיגמת המדיניות שואב משלושה מקורות תאורטיים: (א) מן הספרות על תאוריות ממוקדות-מדינה המניחות שלקובעי המדיניות יש אוטונומיה חלקית ביחס לאינטרסים של גורמים חברתיים ושל השוק. (ב) מן הספרות הגורסת כי משטרים כלכליים מהווים ביטוי, מצד אחד, ליחסי הכוחות הכלכליים-פוליטיים, ומצד שני, הם מהווים פתרון לבעיה קולקטיבית. כלומר, התגבשותה של פרדיגמת מדיניות מוסברת על בסיס שילוב של שני גורמים: העובדה שהיא משרתת את האינטרסים של שחקנים דומיננטיים מקומיים, והעובדה שהיא משרתת אינטרסים קולקטיביים כפי שהמערכת הפוליטית מגדירה אותם. (ג) מן הספרות על לימוד חברתי (social learning), המניחה כי תהליך קביעת המדיניות אינו מושפע רק מיחסי כוח אלא גם מתהליכים של לימוד מתוך ניסיון ושכנוע הדדי באמצעות קואליציות המתגבשות סביב רעיונות משותפים.

לשימוש במושג פרדיגמת מדיניות ככלי לניתוח כלכלי-פוליטי כמה יתרונות. ראשית, המושג מאפשר להסביר את תהליך ההתגבשות והשינוי של אינטרסים לאומיים; בניגוד לתאוריות כלכליות-פוליטיות ממוקדות-מדינה, המניחות כי האינטרסים של המדינה נקבעים מראש על בסיס של משתנים חומריים אובייקטיביים, מושג פרדיגמת המדיניות מניח כי אינטרסים לאומיים משתנים במרוצת הזמן וממדינה למדינה. המושג מאפשר אפוא לבחון כיצד גופי ידע כלכליים מבנים את האינטרסים הלאומיים בהקשר נתון.

נוסף על כך, המושג פרדיגמת המדינות הוא מכשיר מוצלח לזיהוי מוקדם של תהליכי שינוי מוסדיים. הופעה של רעיונות חדשים בתחום מדיניות נתון היא הסימן הראשוני לתהליכי שינוי מוסדיים שיכולים להתרחש עשור או שניים מאוחר יותר. באמצעות מעקב אחר שינויים שעובר שיח המדיניות, ניתן לעקוב אחר התגבשותן של קואליציות סביב רעיונות חדשים המופיעים בשיח לפני שהשינוי המוסדי בא לידי ביטוי במשתנים חומריים.

לבסוף, המעקב אחר התגבשות של פרדיגמות מדיניות מאפשר לזהות זליגה של רעיונות מתחום מדיניות אחד לאחר. כפי שגורסות תאוריות מוסדיות היסטוריות, שינוי בתחום מדיניות אחד יכול להשפיע על שינוי בתחומי מדיניות אחרים. בספר זה אעקוב אחר היחסים בין שינויים מוסדיים בתחום הפיננסי ובתחום החומרי של הכלכלה בתקופת ההתהוות של הקפיטליזם הישראלי, משנות השלושים של המאה העשרים ועד שנות השישים.

האופן בו אני עושה שימוש במושג פרדיגמת המדיניות שונה במובן אחד חשוב מן האופן שבו מגדיר אותו הול. הול אינו מייחס חשיבות למרכיב הלאומי והמקומי, והוא תופס את תכניה של הפרדיגמה כעל-לאומיים. השימוש שאני עושה במושג הפרדיגמה הוא מקומי. נוסף על כך, הול הדגיש את השינוי שעוברים רעיונות כלכליים בזמן, אך הוא לא הקדיש תשומת לב לשאלה מה קורה כאשר הפרדיגמה נודדת במרחב הגאוגרפי. בספרו על נדידת הפרדיגמה הקיינסאנית, השאלה המחקרית שהנחתה את הול הייתה האם ומדוע מדינות מסוימות הפנימו את הרעיונות הקיינסיאנים ואחרות דחו אותם. אולם מדינות יכולות לאמץ באופן חלקי את הרעיונות הקיינסיאנים והן יכולות לתרגם אותם למציאות המקומית.

אני סבור כי גופי הידע הכלכליים שיובאו לישראל בתקופות השונות עברו תהליכי תרגום ולוקליזציה, ובמסגרתם התגבשו פרדיגמות מדיניות מקומיות ייחודיות לישראל והן הוטמעו בתנאיה, בהיסטוריה שלה ובתרבותה.

המדינה

מושג פרדיגמת המדיניות מזוהה עם תאוריות ממוקדות-מדינה, משום שהתנאי לכך שלרעיונות כלכליים תהיה השפעה על מבנים כלכליים-פוליטיים הוא קיום מרחב מחשבה ותכנון אוטונומי ביחס ללחצים מצד קבוצות אינטרסים, וקיומו של כוח שיכול לתרגם את הרעיון לפעולה. המדינה היא מוסד הממלא תנאים אלו.

תאוריות כלכליות-פוליטיות ממוקדות-מדינה (state-centred theories) מניחות כי המדינה היא גורם בעל אינטרסים המובחנים מאלה של הקבוצות החברתיות והפוליטיות המרכיבות את החברה, והיא ישות בעלת ריבונות משפטית ופורמלית מוגדרת. המדינה, על פי גישה זו, היא בראש ובראשונה 'הופעה של כוח ריכוזי אשר מפעיל את סמכותו לחקיקה ולאכיפת החוק בתחום של טריטוריה נתונה'. בניגוד למדינות האנגלו-סקסיות, שבהן לחברה האזרחית יש יכולת השפעה רבה על תהליכי קבלת החלטות, המערכת הפוליטית הריכוזית בישראל מצמצמת את יכולת ההשפעה של המגזר הפרטי והחברה האזרחית דרך האפיק הדמוקרטי-ליברלי. כלומר, בשל המבנה הריכוזי וההיררכי יש לממשלה אוטונומיה רבה בהגדרת האינטרסים הלאומיים.

התאוריות הממוקדות-מדינה הן נקודת פתיחה הכרחית לצורך הדיון, אך הן אינן מספקות, כי הן מתקשות להסביר תהליכים של שינוי במבנה המדינה, בסוגי היכולות (capacity) שלה ובהעדפותיה. במילים אחרות, תאוריות ממוקדות-מדינה מניחות כי המדינה היא מוסד יציב שיכול להסביר שינויים מוסדיים בזירה המקומית, אך הן אינן מסבירות את תהליך התהוות של המדינה עצמה ואת תהליך השינוי שהיא עוברת. כדי להסביר את האופן בו מתהווה המדינה יש לזנוח את ההנחה כי המדינה היא מוסד אחדותי וקוהרנטי, ולהחליפה בהנחה כי המדינה היא מוסד המורכב מכוחות הנאבקים זה בזה על הגדרת האינטרס הלאומי.

חולשה נוספת של תאוריות ממוקדות-מדינה נובעת מהדגש הרב שהן מייחסות לאוטונומיה של המדינה. ספרות זו מדגישה את החשיבות של תהליכי הבידול (diffferentiation) בין המדינה והחברה. היכולת של המדינה לעמוד בפני לחצים פוליטיים נתפסת כמרכיב מהותי של מדינה באשר היא. גם הגישות המוסדיות הליברליות מייחסות משקל רב לתהליכי הבידול בין המדינה וכוחות השוק, אך הן מדגישות את העובדה שבידול זה מקנה לשחקני השוק הגנה מפני הריבון. הקמה של מוסדות מדינה כמו פרלמנט, מערכת משפטית ובנק מרכזי נתפסת כתנאי לשמירה על זכויות הקניין של שחקני השוק.

אולם נוסף על אוטונומיה, מדינה זקוקה ליכולות כדי להוציא לפועל את העדפותיה. תאוריות כלכליות-פוליטיות מוסדיות מדגישות את החשיבות של קישוריוּת (linkages) בין המדינה, מצד אחד, ובין המגזר הפרטי, מצד שני. על פי גישה זו, בין הממשלה והמגזר הפרטי מתקיימים יחסים של תלות הדדית (governed inter-dipendance) המבוססים על חליפין כלכליים-פוליטיים: גורמים בממשלה משתמשים בריבונות שלהם ובשליטתם על משאבים כדי לספק הטבות לשחקני שוק נבחרים, ובתמורה בעלי עסקים דומיננטיים במגזר הפרטי פועלים בהתאם לאינטרס הלאומי.

מדוע מדינה חזקה נדרשת לקישוריות עם גורמים במגזר הפרטי? מדוע אין היא יכולה להשתמש בכוחה הריבוני כדי להשיג תוצאים מבוקשים ללא הבטחת זכויות יתר לשחקני שוק נבחרים? התשובה לשאלות אלו קשורה למגבלות של הכוח הריבוני בתנאים של כלכלת שוק.למדינה ריבונית חזקה יש אמנם יכולת להלאים רכוש פרטי, אך ההלאמה מחסלת את המוסד שבו המדינה מבקשת לשלוט, הלוא הוא השוק. בתנאים של כלכלת שוק, פתרונות של ליברליזציה מוחלטת מצד אחד והלאמה מוחלטת מצד שני אינם מספקים. האסטרטגיה של יחסי קישוריות היא פתרון ביניים המאפשר משילות בכלכלת השוק מבלי לחסל את השוק.

ממשול, רשתות מדיניות וקישוריות

הגישה המניחה יחסי קישוריות בין הממשלה והמגזר הפרטי, נוסחה במסגרת הספרות על מושג המִמשול (governance). המושג ממשול מציע לפרק את המדינה לרכיביה ולטשטש את גבולותיה, ועם זאת לא לוותר על ההנחה כי קיימים יחסים היררכיים בין גופים מושלים וגופים הנתונים למשילות. במקום להתמקד בתהליכי הבידול בין המדינה והשוק, גישה זו מתמקדת בשיתוף פעולה ביניהם. כמו כן, היא מדגישה את התפקיד שיש לרשתות מדיניות (policy networks) המקשרות גופים המהווים חלק מן המדינה הפורמלית וגופים שאינם חלק אינטגרלי ממנה, אך הם משתתפים בתהליך המשילות. רשתות מדיניות מהוות 'מבנים פוליטיים חיוניים באמצעותם אנו מושלים או שולטים'. הן מבססות את יכולת המשילות שלהן על הריבונות של השחקנים/מוסדות המדינתיים אך גם על הלגיטימציה ומשאבים של גורמים שאינם חלק פורמלי מן המדינה.

אחת ההשלכות הנובעת מגישה זו היא פירוק ההבחנה הדיכוטומית בין אינטרס ציבורי ואינטרס פרטי. קישוריות יוצרת חפיפה חלקית בין האינטרסים הלאומיים ואינטרסים של המגזר הפרטי. חפיפה זו מסבירה את האופן שבו מדינות יכולות למשול בשוק. על פי גישה זו, מדינות אינן אוכפות מדיניות על המגזר הפרטי אלא משדלות אותו לנהוג באופן התואם את האינטרס הלאומי.

דני רודריק ממשיג את הטענה בדבר החפיפה בין האינטרס הלאומי (או הציבורי) והאינטרס של קבוצות אינטרס במגזר הפרטי באמצעות המושג של 'הפתרון השני-הטוב-ביותר' (second best institutions). לטענתו, הסדרים מוסדיים ליברליים המבוססים על עיקרון זכות הקניין נכשלים במדינות מתפתחות משום שהם מנוגדים לאינטרסים של קבוצות דומיננטיות שבכוחן להכשיל את הטמעתם של ההסדרים הליברליים. לדבריו, במקרים כאלה הפתרון השני-הטוב-ביותר יהיה הפתרון הטוב ביותר בפועל משום שהוא יציב יותר מבחינה פוליטית. זאת בניגוד לפתרון הליברלי שהוא אולי יעיל באופן תאורטי אך מימושו הבלתי מוצלח בתנאים הפוליטים הקיימים עלול לגרום לנזק גדול יותר מן התועלת שתצמח ממנו.

ידע טכני וידע פוליטי

שאלת תפקידם של רעיונות וידע כלכלי בעיצוב הכלכלה הפוליטית הוא נושא שנוי במחלוקת בקרב כלכלנים פוליטיים בפרט ואנשי מדע המדינה בכלל. ידע ורעיונות נתפסים כמשתנים מסבירים חלשים בניגוד לאינטרסים וכוח. באופן סכמטי ניתן למקם את העמדות השונות ביחס לתפקיד של ידע ורעיונות כמשתנים מסבירים בכלכלה פוליטית לאורך ציר בין שתי עמדות: בקצה אחד ממוקמת העמדה הליברלית הגורסת כי למומחים יש יכולת לפתור בעיות בצורה מוצלחת יותר מאשר לאחרים וכי מומחיות מאפשרת להגיע להסדרים מוסדיים מוצלחים יותר מבחינת הרווחה החברתית הכוללת.

על פי תפיסה זו, יש טעם בהענקת מעמד מיוחד למומחים במסגרת תהליכי קביעת המדיניות מתוך ההנחה ששיקול הדעת המקצועי יוביל לתוצאות טובות יותר מאשר במקרים שבהם שיקול הדעת יינתן לדרג הפוליטי. תאוריות של בחירה ציבורית (public choice theories) גורסות כי על פוליטיקאים להעביר סמכויות למומחים כדי לצמצם את האפשרות שקבוצות אינטרסים יפעילו לחצים על הדרג הפוליטי לקבל החלטות התואמות את האינטרסים שלהם. תאוריות אלו רואות במומחים קהילה המספקת סוג של טובין ציבוריים הדרושים לפתרון בעיות. יתר על כן, התפיסה הליברלית גורסת כי הלגיטימציה והיוקרה של המומחים מאפשרת להם לייצר הסכמה חברתית, ובכך לשפר את היכולת של החברה לכונן הסדרים ושיתוף פעולה לתועלת הכול.

בקצה השני של הציר ממוקמת העמדה הסוציולוגית והביקורתית, שלפיה שיח המומחים פוגע ברווחה החברתית משתי סיבות. ראשית, שיח המומחים מצטייר כניטרלי, אך בפועל הוא מקדם אינטרסים של קבוצות מסוימות. המומחים, במסגרת גישה זו, הם בעלי אינטרסים הפועלים בשירות עצמם או בשירות קבוצות חברתיות המגייסות אותם לצרכיהן. שנית, שיח המומחים הוא אנטי-דמוקרטי משום שהוא מייחס משקל רב יותר לדעתה של קבוצה קטנה בשיקולים הכרוכים בקביעת מדיניות. מצב זה מתואר כ'גרעון דמוקרטי'.

למרות המחלוקת המהותית בין שתי האסכולות, אין ביניהן מחלוקת לגבי ההנחה כי יש להתמקד בהפרדה ובניגוד בין מומחיות ופוליטיקה: גישה אחת מדגישה את האוטונומיות של המומחים כאידאל והשנייה מתמקדת בפירוקו של האידאל; האחת מושתתת על ראליזם פילוסופי המכיר בעדיפות של ידע מדעי ביצוג המציאות, ואילו השנייה רואה בקונצנזוס ביטוי להצלחתה של ההגמוניה החברתית להדיר קולות אלטרנטיבים מן השיח.

אולם, בניגוד להנחות המוצא המנחות גישות אלו, תהליכי קביעת מדיניות בפועל אינן מתבצעות תוך כדי עימות בין מומחים ופוליטיקאים, אלא על בסיס שיתוף פעולה ביניהם. לטענתי, במסגרת תהליכים של קביעת מדיניות והתגבשות של פרדיגמות מדיניות, מומחים ופוליטיקאים עובדים זה לצד זה ומשתפים פעולה זה עם זה לשם פתרון של בעיות מקומיות וגם לשם קידומם העצמי של שתי הקבוצות. שיתוף הפעולה בין המומחים והפוליטיקאים נובע מכך שלכל קבוצה יש משאב הדרוש לקבוצה האחרת.

למומחה הכלכלי יש שני משאבים ההופכים אותו לנכס עבור הפוליטיקאי. ראשית, ברשותו מומחיות ובניסיון (know-how) המקנים לו יכולת לפתור בעיות. מומחיותו נשענת על הכשרתו האקדמית, ועוד יותר מכך על ניסיונו הרב בתחום המדיניות שבו התמחה (בניגוד לאיש הדרג הפוליטי – נניח שר במשרד כלכלי – שבמהלך הקריירה שלו מדלג בין תחומי מדיניות שונים). שנית, למומחה יש יוקרה מקצועית המבוססת על ההכרה החברתית במומחיותו. יוקרתו מאפשרת לו לספק תו תקן למדיניות חברתית ולתת לה לגיטימציה.

מנגד, בידי הדרג הפוליטי יש משאבים היכולים לשמשו ביחסיו עם המומחים הכלכליים. הדרג הפוליטי יכול להציע למומחים גישה למשאבים כספיים, יוקרה, כוח והשפעה. כלכלן המוזמן להשתתף בעיצוב המדיניות כלכלית צובר יוקרה בקרב הקהילה המקצועית שלו, בקרב הציבור ובקרב האליטה הפוליטית. על כן, למומחה יש תמריץ משמעותי לשתף פעולה עם הדרג הפוליטי ולהציע המלצות העולות בקנה אחד עם עמדות הדרג הפוליטי. אבל שיתוף פעולה כזה יכול גם לפגוע ביוקרתו של המומחה אם המדיניות שעליה המליץ תיכשל, או אם ייווצר הרושם שהוא סיפק תו תקן למדיניות מסוימת מסיבות פוליטיות ולא מתוך אמונה ביעילותה.

מתיאור זה נובעות שתי מסקנות. ראשית, ההתגבשות של פרדיגמת מדיניות מקומית היא תוצר של הכלאה בין הידע המקצועי שהוא בעל אופי אוניברסלי, ובין ידע בעל אופי מקומי המתמקד בצרכים הלאומיים, ובעיקר במגבלות הפוליטיות הכרוכות ביישום של פתרונות כלכליים. שנית, תהליך של עיצוב מדיניות דורש לא רק ידע טכני כי אם גם ידע פוליטי. על כן, מדיניות מוצלחת תלויה במידה רבה בהצלחתם של המומחים והפוליטיקאים לשתף פעולה.

אסטרטגיות של התערבות כלכלית

היחסים בין ידע ומבנים כלכליים-פוליטיים תלויים כמובן גם בתכנים של ידע. סוגי ידע כלכלי שונים מספקים לגיטימציה למבנים שונים של יחסי המדינה והשוק. כנקודת פתיחה נוח לדון בחמישה גופי ידע כלכליים מרכזיים במאה העשרים: כלכלת שוק חופשית, קומוניזם, גישה רגולטיבית, מדיניות קיינסאנית וכלכלת פיתוח.

עד הופעת 'הכלכלה המעורבת' (mixed economy) בשנות השלושים, שתי תפיסות כלכליות שלטו בשיח המדיניות הבינלאומי: קפיטליזם המבוסס על כלכלת שוק חופשית לחלוטין, לֶסֶה-פֶר (laissez-faire), וקומוניזם המבוסס על כלכלה מולאמת ומתוכננת. מדינות כמו גרמניה נקטו גישה של לאומיות כלכלית, אך גישה זו לא הפכה לנורמה בינלאומית. המשטר הכלכלי של לסה-פר מומש באופן המובהק ביותר במדיניות הכלכלית של בריטניה במהלך המאה התשע עשרה ועד מלחמת העולם הראשונה, ובא לידי ביטוי בפעילות חופשית של כוחות השוק בזירות המקומית והבינלאומית. בזירה המקומית, הממשלה התערבה בשלושה תחומים עיקריים: הבטחת זכויות הקניין באמצעות מערכת משפטית ומערכת אכיפה, מיסוי שנועד לממן את ההוצאות הציבוריות (הנמוכות בדרך כלל), ושמירה על ערך קבוע של המטבע באמצעות הצמדתו לזהב (בסיס הזהב). בזירה הבינלאומית, תקופה זו אופיינה בסחר חופשי ותנועה חופשית של הון. משטר הלסה-פר אופיין במחזורי עסקים תכופים, שהתבטאו בתנודות קיצוניות בשיעורי האבטלה ובמשברים פיננסיים. תופעה זו העסיקה מאוד את הכלכלנים במחצית השנייה של המאה התשע עשרה, והתפיסה המקובלת הייתה שחוסר היציבות הוא מאפיין של כלכלת שוק מודרנית שאינו ניתן לביטול.

התפיסה הקומוניסטית התבססה על הלאמה מוחלטת של השוק וביטול זכויות הקניין. המשטר הקומוניסטי ביסס את הלגיטימציה שלו על ההנחה המרקסיסטית, שמחזורי העסקים המאפיינים את כלכלות השוק יובילו בסופו של דבר לקריסתן. הקומוניזם גרס שיש להחליף את כלכלת השוק הרכושנית במשק מולאם המתוכנן על ידי מנגנון מנהלי המקצה משאבים על פי הצרכים הכלכליים המוגדרים על ידי מנגנון התכנון. רק באופן זה, גרסו הכלכלנים הקומוניסטיים, ניתן להתגבר על הסתירות הגלומות בכלכלת השוק.

בתקופה שבין מלחמות העולם, בשנות העשרים והשלושים, הייתה ארץ ישראל נתונה בידי המנדט של הממשלה הבריטית, והונהגה בה מדיניות של לסה-פר כמקובל בכל הקולוניות. משמעות הדבר הייתה שהכלכלה הייתה חשופה לתחרות בשוק הבינלאומי. בתחום המוניטרי, המטבע המקומי הוצמד למטבע הבריטי, ואי אפשר היה לנהל מדיניות מוניטרית לצמצום מחזורי העסקים המקומיים או לעידוד הייצור המקומי. כדי להתמודד עם מצב זה, שהקשה על הקמתה של כלכלה יהודית בארץ ישראל, השתמשו המוסדות הלאומיים ותנועת העבודה באמצעים של תכנון ברמה המיקרו-כלכלית כדי לגונן על מפעל ההתיישבות היהודית מפני כוחות השוק ומפני התחרות עם המשק העולמי והערבי. אמצעים אלו כללו צורות התיישבות שיתופיות ומימון לאומי ליישוב היהודי, והם שאבו את הלגיטימציה שלהן מן המסורת האינטלקטואלית הסוציאליסטית ומן הלאומיות הכלכלית הגרמנית.

על אף ההבדלים התהומיים בין הלסה-פר והקומוניזם, שתי הגישות הסכימו לפחות בנקודה אחת: לא ניתן לשלוט ולפקח על כלכלת השוק, ולכן הבררה של ממשלות היא בין שוק חופשי המתבסס על עקרונות ליברליים אך סובל מחוסר יציבות מצד אחד, וכלכלה יציבה אך מולאמת מנגד. בעקבות המשבר העמוק שפקד את הכלכלה העולמית בשנות השלושים התגבשו שתי אופציות חדשות: גישה שהדגישה את החשיבות של רגולציה כלכלית לשם שמירה על כלכלת השוק מפני התערבות, והגישה של מדיניות אנטי-מחזורית שהצדיקה התערבות בשוק לצורך שמירה על יציבות כלכלית וצמצום מחזורי העסקים.

השפל הגדול (The Great Depression) הוסבר על-ידי כלכלנים רבים כתוצאה של התערבות מיותרת של הממשלות בכלכלת השוק משיקולים לאומיים. לכן, הם טענו כי יש להקים מוסדות שתפקידם יהיה לגונן על השוק למנוע ממשלות להתערב בוגישה זו קיבלה כינויים שונים במהלך המאה העשרים: אורדו-ליברליזם (Ordoliberalism) גרמני, מוניטריזם, או נאו-ליברליזם. המשותף לגישות אלו הוא הדגש על חשיבותה של רגולציה של השוק לשם יצירה של מרחב כלכלי חופשי מהתערבות. וכך תיאר זאת בתקופת המשבר, בצורה תמציתית, הכלכלן הנרי סימונס מאוניברסיטת שיקגו:

"עיקרי האמונה הליברליים דורשים שארגון החיים הכלכליים שלנו ייעשה במידה רבה באמצעות השתתפות של יחידים במשחק עם כללים ברורים [ההדגשה במקור]. עיקרים אלו קוראים למדינה לספק מסגרת יציבה של כללים, שבה יוזמה ותחרות יכולים לשלוט ולהדריך את הייצור וההפצה של טובין. התפיסה הבסיסית היא זו של חלוקת עבודה אמתית בין שליטה פוליטית ושליטה באמצעות תחרות (של שוק)".

מנגד, בשנות השלושים כלכלנים רבים גרסו שהשפל הגדול נבע דווקא כתוצאה מפעילות חופשית של כוחות השוק, שפעלו ללא הסדרה והתערבות. את ההשראה לגישה זו ניתן למצוא בכתיבתו של קארל מרקס על חוסר היציבות של כלכלת השוק. ואולם בניגוד לקומוניזם, שגרס כי הפתרון למחזורי העסקים הוא הלאמה וביטול הקניין הפרטי, בשנות השלושים התגבשה תפיסה לפיה ניתן לייצב את כלכלת השוק באמצעות שימוש במכשירי מדיניות מקרו-כלכליים.

לפי תפיסה זו, הרשות הפיסקלית (הממשלה) והרשות המוניטרית (הבנק המרכזי) נדרשות לפעול בניגוד לכוחות השוק, ובכך לעזור למערכת הכלכלית לחזור למצב של שיווי משקל. בעתות של האטה כלכלית ושפל, על הממשלה להגדיל את הביקושים ואת ההשקעה, ועל הבנק המרכזי להגדיל את היצע הכסף ולהוריד את מחיר האשראי; ואילו בעתות של גאות על הרשויות הפיסקלית והמוניטרית להאט את הפעילות הכלכלית באמצעות צמצום האשראי והעלאת הריבית. הופעתה של גישה זו, שכונתה כלכלה מעורבת (mixed economy), כלכלת ביקושים, מדיניות אנטי-מחזורית או מדיניות קיינסיאנית, היוותה מהפכה פרדיגמטית בתחום הכלכלי. היה זה לאחר שבשנת 1936 פרסם הכלכלן הבריטי ג'ון מיינרד קיינס את ספרו 'התאוריה הכללית של תעסוקה, ריבית וכסף', שניסח את ההצדקה התאורטית למדיניות הכלכלית האנטי-מחזורית.

החידוש בפרדיגמה הקיינסיאנית לא היה רק כלכלי אלא גם פוליטי: הפרדיגמה החדשה סיפקה לגיטימציה לתקציב ממשלתי גדול, לשיעור מיסוי גבוה ובאופן כללי לתפיסה שעל הממשלה לפעול בניגוד לכוחות השוק. יתר על כן, במסגרת פרדיגמת המדיניות של הלסה-פר, האינטרס הלאומי נקבע לפי האינטרס של המגזר הפרטי: מה שטוב לבעלי העסקים, טוב גם למדינה. ואולם בעקבות המשבר העולמי נוצר פער בין האינטרסים של השניים. במצב זה המדינה הופיעה כמוסד אשר תפקידו לייצג את האינטרס הציבורי מול כוחם של בעלי העסקים. תפיסה זו סיפקה לגיטימציה לממשלות להתעמת עם שחקני השוק.

עלייתה של הפרדיגמה הקיינסיאנית התרחשה לצד עלייתה של מדינת הרווחה. בשנת 1942 פורסם בבריטניה דוח בוורידג' (Beveridge) בנושא ביטוח חברתי ושירותים נוספים (Social Insurance and Allied Services: Report). דוח זה השפיע על המדיניות החברתית בבריטניה, ואף עיצב במידה רבה את הסטנדרטים הבינלאומיים של המדיניות החברתית במדינות הליברליות.

המִתאָם ההיסטורי בין עליית הפרדיגמה הקיינסיאנית ועלייתה של מדינת הרווחה אינו מקרי: פרדיגמת המדיניות הקיינסיאנית ממלאת תפקיד מאפשר (enabling role) ביחס למדיניות חברתית נדיבה, בהשוואה לגישה הרגולטיבית המקשה על מימוש מדיניות כזו. בהתאם לפרדיגמה הקיינסיאנית למדיניות הרווחה יש תפקיד מייצב מבחינה מקרו-כלכלית, משום שבעתות גאות חלק מההכנסה מופנה למימון השירותים החברתיים, ואילו בעתות של שפל חלק מהתשלומים חוזר למשק, למשל בצורת תשלומי אבטלה. כמו כן, על פי הפרדיגמה הקיינסיאנית שכר ראלי גבוה מגדיל את הביקושים ותורם לצמיחה כלכלית. על כן נטען כי דוח בוורידג' והתאוריה הקיינסיאנית חולקים עקרונות פוליטיים משותפים.

עם זאת המִתאָם בין הפרדיגמה הקיינסיאנית ומדינת הרווחה הוא היסטורי ולא אנליטי, והן שונות זו מזו בתכליתן: תכליתה של המדיניות הקיינסיאנית היא לייצב את הכלכלה ולעסוק בבעיות מקרו-כלכליות של הצבר ההון, ואילו תכליתה של מדינת הרווחה היא לטפל בבעיות חברתית של חלוקת ההון. קיימות דוגמאות של מדינות שאימצו את המדיניות הקיינסיאנית בלי לאמץ את מודל מדינת הרווחה ולהפך. כידוע, ארצות הברית אימצה ראשונה – ובאופן המובהק ביותר – את הפרדיגמה הקיינסיאנית, אך היא לא אימצה את עקרונות מדינת הרווחה. לעומת זאת, המדינות האירופיות, כמו גרמניה למשל, נטו לאמץ מדיניות רווחה נדיבה יחסית, אך לא אימצו את הפרדיגמה הקיינסיאנית. הבחנה זו היא בעלת חשיבות כשמנסים לזהות את הגורמים המובילים לאימוץ פרדיגמות כלכליות. יש להבחין בין תוצאות לוואי חברתיות של מדיניות כלכלית, ובין מדיניות שמאומצת על בסיס מטרות חברתיות.

בתום מלחמת העולם השנייה הצטרפו לקהילה הבינלאומית עשרות מדינות מתפתחות שקמו לאחר נסיגת הקולוניאליזם. נשאלת השאלה איזו פרדיגמת מדיניות הן אימצו? אין עוררין על כך שקובעי המדיניות במדינות המתפתחות העדיפו את הפרדיגמה הקיינסיאנית, שהייתה מקובלת על רוב המדינות המתועשות ואִפשרה מרחב תמרון גדול למימוש מטרות של פיתוח כלכלי, על פני הפרדיגמה הרגולטיבית. ואולם מכשירי המדיניות הקיינסיאניים לא תאמו את הבעיות שאתן התמודדו המדינות המתפתחות. יש לזכור שהפרדיגמה הקיינסיאנית התגבשה בארצות הברית ובבריטניה, ונועדה לטפל בכלכלת שוק מפותחת הנקלעת למיתון כתוצאה מירידה בביקושים. מדיניות קיינסיאנית נועדה להחזיר את המשק למסלול של צמיחה באמצעות יצירת ביקושים על ידי הגדלת ההוצאה ממשלתית, ומתן אשראי זול למגזר הפרטי. אבל הבעיה שאתה התמודדו המדינות המתפתחות הייתה שונה לחלוטין. אלה היו מדינות קטנות, בלתי מפותחות טכנולוגית, בעלות אמצעי ייצור דלים, כוח עבודה בלתי מוכשר ושוק מקומי מצומצם. בתנאים אלו, יצירת ביקושים ומתן אשראי זול אינה עוזרת. קובעי המדיניות במדינות אלה נאלצו אפוא ליצור מכשירי מדיניות ייחודיים של כלכלת פיתוח.

כלכלת פיתוח היא אפוא גוף ידע המורכב מפרקטיקות מדיניות שהופעלו במדינות מאוחרות-פיתוח. גוף ידע זה מעולם לא עבר תאורטיזציה. כלכלת הפיתוח התגבשה על ידי קובעי מדיניות וכלכלנים מקומיים בארצות המתפתחות, במסגרת התמודדותם עם הבעיות הייחודיות של כלכלות אלה. את המקורות האינטלקטואליים של כלכלת הפיתוח ניתן למצוא בכתביהם של כלכלנים גרמנים ואמריקנים מן המאה התשע עשרה, שעודדו את השימוש במדיניות פרוטקציוניסטית של לאומיות כלכלית. אך בעוד הלאומיות הכלכלית זוהתה בעיקר עם מדיניות של מרקנטיליזם, עידוד היצוא ו'מלחמת מטבעות', כלכלת הפיתוח עסקה בתחומי מדיניות רבים יותר.

בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה ועד שנות השבעים, כלכלת הפיתוח השתכללה מבחינה רעיונית. אף שרבים מהכלכלנים הליברלים דחו את יעילותם של מכשירי הפיתוח, וראו בשיח הפיתוח רטוריקה שנועדה להכשיר את ההתערבות הפוליטית של ממשלות במגזר הפרטי, כלכלנים רבים באקדמיה ובמוסדות המדיניות האמריקניים אימצו וקידמו תפיסות אללו.

כלכלני הפיתוח ספגו השראה מהשינוי שעברה התאוריה הכלכלית האורתודוקסית בעקבות עלייתה של הפרדיגמה הקיינסיאנית. עם זאת היו הבדלים מהותיים בין מדיניות קיינסיאנית ומדיניות של כלכלת פיתוח. ברמה המופשטת ביותר, מדיניות קיינסיאנית התבססה על תפיסה כלכלית של שיווי משקל, בדומה לכלכלה הנאו-קלסית. אך היא נבדלת ממנה בתפיסת האמצעים הדרושים להחזרת הכלכלה לשיווי משקל כאשר יש צורך בכך. הכלכלה הנאו-קלסית גורסת שהאמצעי המוצלח ביותר להחזרת השוק למצב של שיווי משקל הוא צמצום ההתערבות הפוליטית בשוק; הפרדיגמה הקיינסיאנית, לעומת זאת, גורסת שבמקרים מסוימים הרשויות צריכות להתערב בכלכלת השוק באמצעות מדיניות מקרו-כלכלית. המדיניות המקרו-כלכלית מתבצעת על ידי שליטה של הממשלה במשתנים כלכליים כמו ההוצאה הממשלתית, רמת המיסוי, כמות הכסף או שער הריבית. משתנים אלו מכונים בשפה הכלכלית משתנים כלכליים מצרפיים (aggregative variables), משום שהם פועלים על המערכת הכלכלית כולה ולא על ענפים נבחרים.

בניגוד למכשירי המדיניות הקיינסאנים, כלכלת פיתוח מאופיינת בשימוש במכשירי מדיניות סלקטיביים. מכשיר מדיניות סלקטיבי מאופיין בכך שמטרתו ליצור תנאים כלכליים שונים בענפים כלכליים שונים, או עבור סוגים שונים של עסקים. מכשירים אלו כוללים סובסידיות, שערי ריבית מרובים, פטורים ממיסים וכיו"ב. הצדקת השימוש במכשירי מדיניות סלקטיביים מבוססת על ההנחה, שבכלכלות המתפתחות הקצאת המשאבים על ידי כוחות השוק אינה מובילה לתוצאות שעולות בקנה אחד עם התועלת הציבורית והאינטרסים הלאומיים.

בתנאים הקיימים במדינות לא מפותחות, כפי שגורסת היפותזת פרביש-זינגר (Prebisch-Singer Hypothesis), תפקוד הכלכלה ללא התערבות הממשלה כולא את הכלכלה במסלול התפתחות איטי ובהתמחות בענפים נחותים בשרשרת המזון של המערכת המסחרית הבינלאומית. לכן, המטרה של כלכלת פיתוח אינה להחזיר את המשק למצב של שיווי משקל, כי אם להוציאו ממצב של שיווי משקל ולהכניס אותו למסלול של פיתוח מהיר, וזאת באמצעות יצירת תמריצים מתאימים למגזר הפרטי בניגוד לכוחות השוק (disequilibrating incentives).

כלכלת הפיתוח מציגה, אם כן, הסבר כלכלי לשימוש במכשירי מדיניות לא-ליברליים. בעוד שהתאוריות המוסדיות הליברליות גורסות כי כל שימוש במכשירי מדיניות סלקטיביים נובע מאינטרסים קצרי טווח של קבוצות אינטרסים המפעילים לחץ על הדרג הפוליטי, כלכלני פיתוח גורסים כי השימוש במכשירי מדיניות סלקטיביים ולא-ליברליים נובע מצרכים כלכליים-לאומיים בכלכלת מתפתחות.

הבדל זה בין כלכלה אורתודוקסית ובין כלכלת פיתוח הוא חיוני לצורך ניתוח תהליכי קביעת מדיניות כלכלית בישראל בשנות החמישים והשישים. שכן, אחת השאלות המרכזיות שבהן אעסוק היא מה היו המניעים של הממשלה בהתערבותה בשוק: האם מניעיה היו פוליטיים וקליינטליסטיים, או שניתן להסביר את ההתערבות גם משיקולים כלכליים-לאומיים? התאוריות של כלכלת פיתוח מראות כי מדיניות כלכלית הכוללת הפליה בין ענפים, בעלי עסקים וחברות יכולה להיות גם מוסברת על בסיס לאומי-כלכלי.

פרדיגמות מדיניות בישראל

בספר זה אני עוסק בשלוש פרדיגמות מדיניות מקומיות שהתגבשו בשיח הכלכלי-פוליטי הציוני והישראלי בתקופת ההתהוות של הקפיטליזם הישראלי: הפרדיגמה האגררית, פרדיגמת הפיתוח המהיר, ופרדיגמת העצמאות הכלכלית. כל אחת מהן היא גוף ידע שהורכב מרעיונות כלכליים תאורטיים ואופן הגדרה של האינטרס הלאומי וכל אחת מן מהן סיפקה לגיטימציה ליחסי קישוריות בין הארגונים הלאומיים ומוסדות במגזר הפרטי שנהנו מתנאים מועדפים.

הפרדיגמה האגררית הייתה דומיננטית בשיח הכלכלי-פוליטי הציוני החל משנות העשרה של המאה העשרים ועד ראשית שנות השלושים של המאה העשרים. העקרון היסודי שלה גרס כי את ההון הלאומי המצומצם יש לתעל להקמה של יישובים חקלאיים קורפורטיבים בפריפריה, שיאוכלסו על ידי אנשי תנועת העבודה, 'החלוצים'. אסטרטגיית פיתוח זו התבססה על שתי הנחות יסוד תאורטיות. האחת, ההנחה כי יכולת הקליטה הכלכלית של הארץ תלויה בגודלו של ענף החקלאות, ולכן תהליך הפיתוח החקלאי של הארץ הוא תנאי לאכלוסה של הארץ על ידי יהודים. השנייה, הנחה כי ההתיישבות החקלאית בפריפריה אינה רווחית, בניגוד להתיישבות האורבנית במרכז, ולכן על הארגונים הלאומיים להקצות משאבים למגזר החקלאי. תפיסה זו הייתה הבסיס לשיתוף הפעולה בין ההסתדרות הציונית העולמית ומוסדות תנועת העבודה בארץ ישראל עד ראשית שנות השלושים: ההסתדרות הציונית סיפקה את ההון, ואילו תנועת העבודה סיפקה את כוח העבודה. המגזר הפרטי, שהיה ברובו עירוני והתמקד בתעשייה (לבד מתעשיית ההדרים שהייתה גם היא בידיים פרטיות) לא נהנה ממשאבים לאומיים כי תפקד בצורה מוצלחת למדי ללא תמיכה לאומית. מן הפרדיגמה האגררית נגזרה האסטרטגיה של עלייה סלקטיבית, שלפיה יש להכפיף את קצב ההגירה היהודית לקצב הפיתוח החקלאי. מבחינה פוליטית-לאומית, הפרדיגמה האגררית הניחה דרגת עצימות נמוכה של הקונפליקט הלאומי, וכי ניתן יהיה לממש את הפרויקט הציוני בתהליך איטי של התרחבות המגזר היהודי באמצעים כלכליים, כולל רכישת קרקעות, והעיקרון של 'עבודה עברית'.

פרדיגמת הפיתוח המהיר החלה להתגבש באמצע שנות השלושים, היא התמסדה בשנות הארבעים ומומשה לאחר הקמת המדינה במסגרת מדיניות העלייה ההמונית ומדיניות התעסוקה המלאה. פרדיגמת הפיתוח המהיר התבססה על רעיונות כלכליים דינמיים, אשר גרסו כי ניתן לפתח את הכלכלה המקומית באופן מהיר ביותר באמצעות התערבות בשוק גם ללא הלאמה מלאה של הרכוש הפרטי. הזרז הפוליטי להתגבשות תפיסה זו היה הצורך של הנהגת התנועה הציונית להוכיח כי השגת רוב יהודי בארץ ישראל בתקופה קצרה, וללא נישול האוכלוסייה הערבית מאדמתה, היא מטרה מעשית. התוכן הרעיוני של פרדיגמת הפיתוח המהיר הסיט את הדגש מהתיישבות חקלאית להתיישבות אורבנית ולפיתוח תעשייתי, והיא הניחה כי באמצעות אסטרטגיה זו ניתן יהיה להגדיל את יכולת הקליטה הכלכלית של הארץ בטווח הקצר. אני טוען כי המקור הרעיוני של תפיסה זו היה מדיניות הניו-דיל בארצות הברית ורעיונות קיינסיאנים שתורגמו למציאות הישראלית.

לאחר מלחמת העולם השנייה ולקראת הקמת המדינה, פרדיגמת הפיתוח המהיר עברה שינוי שהתאים אותה למשימה של קליטת הפליטים מאירופה ושל העולים מן המדינות הערביות. לאחר הקמת המדינה, פרדיגמת הפיתוח המהיר שימשה בסיס רעיוני למדיניות התעסוקה המלאה של הממשלה. על אף שקובעי המדיניות המקומיים אימצו את המטרה של תעסוקה מלאה מן הגישה הקיינסיאנית שהייתה מקובלת במדינות רבות, מימוש מטרה זו לא התבסס על מדיניות קיינסיאנית כי אם על עקרונות של כלכלת פיתוח. פרדיגמת הפיתוח המהיר התבססה על התערבות הממשלה בהקצאת משאבים לענפים עתירי הון כדי לייצר מקומות עבודה, גם ללא הצדקה מבחינת רווחיות. מימוש אסטרטגיה זו התבסס על שיתוף פעולה ותלות הדדית בין הממשלה, ההסתדרות וחברת העובדים: הממשלה סיפקה את ההון, חברת העובדים השקיעה את ההון במפעלים עתירי עבודה והעסיקה את העובדים, וההסתדרות אפשרה את השליטה בכוח העבודה ואת הכשרתו. המגזר הפרטי פעל אז עם תמיכה ממשלתית מועטה בלבד.

לאסטרטגיית הפיתוח המהיר היו כמה נקודות חולשה מנקודת המבט של האינטרסים הלאומיים. שיתוף הפעולה בין הממשלה, חברת העובדים וההסתדרות הוביל ליצירה של מגמה אינפלציונית ולעליית השכר הראלי. יתר על כן, אסטרטגיה זו לא יצרה תמריצים עבור המעסיקים (חברת העובדים) ליעל את המפעלים ואת תהליך הייצור. מגמות אלו הקשו על הממשלה לצמצם את תלותה בייבוא הון ולעודד את היצוא. לטענתי, הזרז לנטישת האסטרטגיה של פיתוח מהיר והמפנה לפיתוח מוטה יצוא היה הקמתו של השוק האירופאי המשותף ב-1957 והגברת החשיפה של המשק הישראלי לתחרות בינלאומית. מגמות אלו יצרו תמריצים עבור גורמים בתוך הממשלה לעודד את התגבשות פרדיגמת העצמאות הכלכלית.

את הזרעים הרעיוניים של פרדיגמת העצמאות הכלכלית ניתן לזהות כבר בהכרזה על המדיניות הכלכלית החדשה ב-1952, אך היא החלה להתקבל בקרב קובעי המדיניות בשלהי שנות החמישים והגיעה למימוש במסגרת מדיניות המיתון בשנים 1965--1966. פרדיגמת העצמאות הכלכלית הציבה בראש סדר העדיפויות הלאומי את המטרה של עידוד היצוא, צמצום הייבוא וצמצום התלות של ישראל בייבוא הון. ממטרה לאומית נגזרו שורה של המלצות מדיניות: נטישת המטרה של תעסוקה מלאה, ליברליזציה של שוק העבודה, הכפפת עליות השכר להגברת הפריון ועידוד ענפים עתירי הון במקום ענפים עתירי עבודה. הכלכלנים וקובעי המדיניות שקידמו גישה זו הציגו עצמם כתומכים בכלכלת שוק בניגוד לגישה של התערבות שאפיינה את מדיניות הממשלה, אולם למעשה גם הם גרסו כי על הממשלה להתערב בשוק לשם עידוד היצוא.

המעבר מהאסטרטגיה של פיתוח מהיר ותעסוקה מלאה לאסטרטגיה של פיתוח מוטה יצוא דרש שינוי מבני בכלכלה הפוליטית הישראלית: צמצום כוחה של חברת העובדים ועידודו של המגזר הפרטי. שינוי מבני זה, אני טוען, התאפשר אודות להתגבשות האוטונומיה של שלושה מוסדות מדינתיים חדשים: משרד האוצר, בנק ישראל ומשרד המסחר והתעשייה. מוסדות מדינתיים אלו שיתפו פעולה כדי להפיץ גישה חדשה לניהול מדיניות כלכלית בישראל ולהוציאה לפועל.

ההיבט הפיננסי

יחסי המדינה והשוק העסיקו רבות את ההיסטוריונים הכלכליים ואת הכלכלנים הפוליטיים בישראל. אף על פי כן, עד לאחרונה לא זכה ההיבט הפיננסי של יחסי המדינה והשוק בעידן הפיתוח המהיר למחקר נרחב. ניתן לשער כי אחת הסיבות האפשריות לכך היא ההנחה (הסמויה או המפורשת) שבתקופת הפיתוח המהיר עוצמתה של הממשלה הייתה כה גדולה, שהיא יכלה לשלוט במתווכים הפיננסיים – הבנקים הפרטיים – כרצונה, ולכן לא הייתה משמעות למבנה המוסדי של המגזר הפיננסי. כלומר, ההיבט הפיננסי של תהליך הפיתוח נתפס כטכני בלבד וללא השלכות כלכליות-פוליטיות.

אני מבקש להפריך הנחה זו וטוען כי למרות עוצמתה של הממשלה בתחומי מדיניות כמו שליטה על הצבא, האוכלוסייה והקרקעות – בתחום המדיניות הכלכלית, ובתחום הפיננסי בפרט, יכולת המשילות שלה הייתה מוגבלת מאוד. בפרט, אני טוען כי עם הקמת המדינה לא היו בידי הממשלה את האמצעים למשול באופן מספק במערכת הבנקאית ובהתאם לאינטרסים הלאומיים.

עוצמתה של ממשלה היא משתנה רב-ממדי המורכב מיכולות התערבות של הממשלה בתחומי מדיניות שונים ולצורך השגה של מטרות שונות. על כן, לא ניתן להסיק מן העובדה שלממשלה יכולת התערבות גבוהה בתחום מדיניות מסוים לגבי יכולת ההתערבות שלה בתחום מדיניות אחר. בהקשר זה אפשר לדמיין את תהליך קביעת המדיניות כעבודה של מכונאי אשר ברשותו כלי עבודה שונים: כל כלי נועד להשיג מטרה ייחודית ומסוימת. כשם שלא ניתן לדפוק מסמר באמצעות מסור, מדינה שברשותה אמצעי משילות רבי-עוצמה לשם שליטה באוכלוסייה, לא תוכל להשתמש בהם לשם שליטה במוסדות כלכליים במגזר הפרטי. לשם משילות בכלכלת שוק הממשלה זקוקה לתשתית חוקתית ומוסדית אשר תאפשר לה למשול בשחקני השוק אשר מוגנים על-ידי זכויות הקניין.

מכשירי המשילות הפיננסיים במדינות המתפתחות שונים מאוד ממכשירים אלה בכלכלות שוק מפותחות. על פי הגדרות מקובלות, תפקיד המגזר הפיננסי (הכולל גם את המגזר הבנקאי) הוא תיווך בין חוסכים למשקיעים, כלומר בין יחידות כלכליות בעלות עודף הון ליחידות כלכליות הזקוקות להון לשם השקעה. על פי רוב היחידות הכלכליות החוסכות הן משקי הבית, ואילו היחידות הכלכליות המשקיעות הן החברות הפרטיות. הממשלה יכולה למלא גם תפקיד של מבקשת אשראי (למימון התקציב או חברות ממשלתיות) וגם תפקיד של ספקית אשראי (במקרה שהיא מייבאת הון). על פי תאוריות נאו-קלסיות, הקצאה יעילה של ההון דורשת ליברליזציה של המערכות הפיננסיות גם במדינות מתפתחות: בתנאי שיווי משקל בין חיסכון להשקעה, האשראי ימצא דרכו לאפיקים בעלי התשואה הגבוהה ביותר, ולכן גם לאפיקים בעלי התרומה הגדולה ביותר לתועלת הציבורית.

אולם לא כל הכלכלנים מסכימים בנקודה זו. לטענת ג'ון זיסמן, גם בכלכלות מפותחות המאופיינות במערכות פיננסיות מבוססות בנקים, המדינה חייבת להפוך את המוסדות הפיננסיים לבעלי ברית שלה או להתעמת עמם כעם אויבים פוליטיים. הצורך לגייס את הבנקים נובע מכך שהמערכת הבנקאית היא מרכז כוח אסטרטגי בכל תהליך של פיתוח כלכלי: המערכת הבנקאית שולטת על הקצאת האשראי לכל ענפי הכלכלה, ולכן לפעילותה יש השלכות על האינטרס הלאומי.

בעוד מערכות פיננסיות ממלאות תפקיד אסטרטגי בכל הכלכלות, במדינות מתפתחות הצורך לשלוט, לפקח ולעצב את פעילות המערכות הפיננסיות גדול עוד יותר משום שהמצב של תת-פיתוח יוצר פער גדול בין התפקוד של המערכת הפיננסית והאינטרסים הלאומיים. מערכות פיננסיות ובנקאיות לא מפותחות מאופיינות בכך שאין אינן מייצרות מספיק אשראי המתאים לפיתוח מהיר. הן מאופיינות ברמת חיסכון נמוכה ובייצור אשראי קצר טווח ויקר יחסית, המתועל לאפיקים צרכניים או לעסקים קטנים, שאינם כרוכים בסיכון גבוה אך גם אינם תורמים לתיעוש. מצב זה ניתן להגדרה ככשל שוק מתמיד הדורש התערבות של הרשויות.

בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה כלכלנים נודעים דגלו בתפיסה, שתנאים של תת-פיתוח מצדיקים התערבות במגזר הבנקאי משיקולים כלכליים. בין הבולטים שדגלו בתפיסה זו היה רוברט טריפין, וכלכלנים במחלקה לבנקאות מרכזית בקרן המטבע העולמית. הם גרסו כי אחד מן התפקידים העיקריים של בנקים מרכזיים במדינות מתפתחות צריך להיות פיקוח הדוק על המערכת הבנקאית והתערבות בה לא רק כדי לשמור על יציבותה, אלא גם כדי ליצור תמריצים מתאימים ליצירת אשראי המתאים לתנאים של כלכלת פיתוח.

אם כן, גישתם של כלכלני הפיתוח מציעה נקודת מבט חדשה באשר להקמתם של בנקים מרכזיים בכלכלות מתפתחות. עד כה הספרות על בנקים מרכזים במדינות מתפתחות ראתה בהם שעתוק בלתי מוצלח של המודל האירופי. אני טוען כי יש לבחון את ההקמה והתפקוד של בנקים מרכזיים במדינות מתפתחות על רקע העקרונות של כלכלת הפיתוח. במקום לשפוט את תפקודם של הבנקים המרכזיים על פי סטנדרטים אירופאים, יש לבחון את האופן בו שירתו הבנקים המרכזיים במדינות המתפתחות את המטרות הלאומיות שהוגדרו על ידי הממשלות המקומיות.

אני משתמש במסגרת מושגית שהוצגה כאן כדי לבחון את תהליך הקמתו של בנק ישראל ואת ההשלכות שהיו להקמתו על הכלכלה הישראלית. בפרט, אני מבקש להבין כיצד השפיעה הקמתו של בנק ישראל על תהליכי התיווך הפיננסי ועל המבנה של המגזר הפיננסי בישראל.

לאומיות שוק בישראל

המסגרת המושגית המוצגת שאני מציג כאן מבקשת להבין את התגבשות כלכלת השוק בישראל כתהליך שהתרחש בין שני כוחות סותרים: אימוץ של נורמות מדיניות של כלכלת שוק מצד אחד, והתמודדות עם בעיות כלכליות שנבעו מתהליך של בניין המדינה מצד שני. הרציונל היסודי שמנחה אותי הוא שבמהלך שנות החמישים והשישים לא היו קיימים מודלים כלכליים מקובלים שתאמו את התנאים הכלכליים המקומיים ואת הבעיות שאתן התמודדו קובעי המדיניות בישראל. לא המודל של כלכלת השוק הליברלית – הרגולטיבי או הקיינסיאני – ולא המודל הסוציאל-דמוקרטי, אשר היו מקובלים במדינות המפותחות, ניתן היה להטמעה במציאות הכלכלית והפוליטית הישראלית. יתר על כן, התפיסות של כלכלת פיתוח היו עדיין בתהליכי התגבשות. במובן זה תהליך קביעת המדיניות אמנם הושפע מרעיונות כלכליים מקובלים, אך הוא גם הושפע מתהליכים מקומיים של התנסות בניהול כלכלי של מדינה מתפתחת.

בנוסף, תהליך עיצוב המדיניות הושפע מגורמים פוליטיים מקומיים, ומכוחם של גורמים דומיננטיים כמו מפא"י וגופי ההסתדרות לכונן משטר כלכלי שתאם את האינטרסים שלהם. אולם, אני טוען כי יחסי הכוח המקומיים אינם יכולים להסביר באופן מלא את התגבשות המוסדות המקומיים. כדי לצייר תמונה מלאה יותר של התהליכים המוסדיים, יש להכיר בהשפעה של רעיונות כלכליים על עיצוב האינטרסים הלאומיים והאסטרטגיות הכלכליות המקומיות. אטען כי תהליכי ההתקבלות של כלכלת השוק בישראל הובילו להתגבשות של משטר ששילב עקרונות של כלכלת שוק עם עקרונות של לאומיות כלכלית. במסגרת משטר זה כלכלת השוק הובנתה על ידי המדינה משיקולים לאומיים באמצעות שימוש במכשירי מדיניות לא-ליברליים. מתח זה, אטען, הוא מן המאפיינים היסודיים של הקפיטליזם הישראלי.

המקורות הלאומיים של כלכלת השוק: פיתוח כלכלי בתקופת עיצובו של הקפיטליזם הישראלי / אריה קרמפף
מאגנס, 2015
275 עמודים

פרופ' אריה קרמפף הוא מרצה בכיר בבית הספר לממשל וחברה במכללה האקדמית תל אביב יפו. הוא מתמחה בכלכלה פוליטית של מוסדות מוניטריים ופיננסיים, במשילות פיננסית גלובלית, בהיסטוריה כלכלית, בהיסטוריה של המחשבה הכלכלית ובהיסטוריה הכלכלית של ישראל