תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – ההכרה במעמדו של העותר הציבורי בפסק דין רסלר

למרות השחיקה המשמעותית בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית במהלך שנות השמונים, לא נקבעה הלכה ברורה המכירה במעמדו של עותר ציבורי שנעדר אינטרס אישי בעתירה. הכרה שכזו הגיעה בעניין רסלר (בג"ץ 910/86), שם קיבל בית המשפט עתירה חוזרת כנגד דחיית גיוסם של בני הישיבות, בניגוד מוחלט לקביעות קודמות, שדחו עתירות דומות בהיעדר עמידה (ראו, למשל, עניין בקר, בג"ץ 40/70).

בפסק הדין בעניין רסלר הבהיר בית המשפט כי אחד מתפקידיו המרכזיים הוא להבטיח את שלטון החוק ולא רק את זכויות הפרט של נפגעים, קרי להבטיח שהשלטון פועל על פי החוק, וזאת באמצעות הבטחת גישה לביקורת שיפוטית. בית המשפט קיבל את העתירה לאחר שהכיר בעותר כנפגע ישיר ובפגיעה שחווה כפגיעה ממשית. לצד זאת, ואף שלכאורה לא היה בכך כל צורך, ניצלו השופטים את ההזדמנות והכירו לראשונה (פה אחד) במעמדו של מוסד העותר הציבורי.

השופטת מרים בן פורת סברה כי זכות עמידה ציבורית תעמוד לעותר משאין בנמצא נפגע ספציפי, וכאשר עיסוקה של העתירה בנושא בעל ערך ציבורי רב. השופט אהרן ברק (שאליו הצטרף השופט מאיר שמגר) הרחיב את עמדתו מפרשת סגל (בג"ץ 217/80), וקבע כי בית המשפט יאפשר עמידה כל אימת שהוא סבור כי מדובר בסוגיה חשובה, או כאשר העותר מצביע על פגם חמור בפעולות הרשות המינהלית שנגדה מופנית העתירה, או על עניין בעל אופי ציבורי הנוגע לשלטון החוק. ההרחבה שהציע הוצגה כחריג לכלל שדורש נפגע ישיר, אולם בפועל ספק אם הותירה מקרים שבהם לא יוכר עותר ציבורי, שכן לדבריו "...על בית-משפט בחברה דמוקרטית מוטל התפקיד לשמור על שלטון החוק. משמעות הדבר הינה, בין השאר, שעליו להשליט את החוק ברשויות השלטון ועליו להבטיח כי השלטון פועל כחוק...". במסגרת הדיון סקר השופט ברק את דוקטרינת העמידה ופירט את עמדתו לגביה. הוא הדגיש כי אין לבית המשפט מניעה מלשנות דוקטרינה שאינה מוגדרת בלשון החוק, אלא בהלכה שיפוטית, שכן עיצובה נתון לשיקול דעתו הבלעדי. הוא שב ודחה במפורש את התפיסה הקלאסית שראתה בבית המשפט גוף המכריע בסכסוכים קונקרטיים, וקבע כי עליו להבטיח שיוכל "להגן על שלטון החוק".

מבחינה רטורית ציין ברק כי עתירה ציבורית כשלעצמה איננה תנאי מספיק לעמידה, וכי על העותר להוכיח "דבר מה נוסף" כדי שיוכר מעמדו כעותר ציבורי. עם זאת, הוא הבהיר כי איננו מוגבל לדוקטרינת זכות עמידה כלשהי וכי ביכולתו לדון בכל תיק שימצא לנכון. פרט לכך, הוא דחה במפורש את דרישת הייחודיות והבהיר כי נוכח עמדתו בנוגע לתפקידו האמיתי של בית המשפט, אין כל מניעה מלדון בפגיעות המשותפות לכלל הציבור. אשר לסכנת ההצפה של בית המשפט העליון בעתירות עקב השינוי בדוקטרינת זכות העמידה, העיר ברק כי הסכנה לא הוכחה כלל, וכי הליברליזציה הפרשנית שלפיה כבר עברו תנאי זכות העמידה דאז, לא הביאה להגדלה של נפח עיסוקו של בית המשפט.

את חילוקי הדעות בין השופטים הציג ברק כמחלוקת הנוגעת ל-"ליברליזציה" של המקרים שבהם הוכר בפסיקה הצורך בהגמשת דוקטרינת זכות העמידה. בעבר הזכירו שופטים כי ייטו להרחיב את הפרשנות לתנאים במקרים שבהם קיימת שחיתות או בנושאים שמגלים עניין חוקתי מובהק (ראו, למשל, עניין כפיר, בג"ץ 348/70). ברק הציע להרחיב את חריג השחיתות לכל טענה המצביעה על פגם חמור בפעולות המנהל, ואת הנושאים בעלי העניין החוקתי המובהק לכל עניין בעל אופי ציבורי שיש לו נגיעה ישירה לשלטון החוק. מלבד זאת הוא הציע להכיר בעתירה ציבורית אף במקרים שעל פי מהותם אין עותר רגיל לפי המבחנים המקובלים.

כך, בהסכמתם של שלושת חברי ההרכב, הוכר לראשונה מעמדו העקרוני של העותר הציבורי. הדוקטרינה החדשה קנתה במהירות רבה את הבכורה, חרף התנגדותם של חלק מן השופטים (ראו, למשל, עניין אלוני, בג"ץ 852/86). בשלב הראשון לא הכירה ברירת המחדל בעתירות ציבוריות ונדרש פיתוח של החריגים כדי להכיר במעמדו של העותר הציבורי אך ובתהליך מואץ הלכו החריגים והורחבו עד שבוטלה כליל העמדה השלילית כלפי עתירות ציבוריות וברירת המחדל התהפכה. ביטולה בפועל של הדרישה לזכות עמידה אף הוביל לקריאה של מלומדים לבטל את דוקטרינת זכות העמידה באופן רשמי (ראו יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך ג'). בפועל זכות זו חדלה מלשמש מחסום מעשי בפני עותרים שאינם נפגעים ישירים, ובית המשפט הפך לזירה מרכזית בעיצוב מדיניות והכרעה בשאלות ציבוריות.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019