תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – שינוי הגישה כלפי דוקטרינת זכות העמידה בשנים שלפני פסק דין רסלר

במהלך שנות השמונים המוקדמות חלה שחיקה מהירה בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית. תומכי הגישה הקלאסית הוצגו כדווקנים הנתלים באמתלות טכניות כדי להימנע מדיונים מוצדקים, ואילו הדרישה להוסיף ולהרחיב את זכות העמידה נתפשה כעמדה מהותית שנועדה לקדם את הצדק ואת שלטון החוק.

שחיקת הדוקטרינה המסורתית הובילה לשינוי חד באופי פעילותו של בית המשפט ואפשרה לשופטים להרחיב את מעורבותם בנושאים שעל סדר היום הציבורי. בשלב הראשון ננקטה פרשנות מרחיבה בדומה לגישה שהציג השופט חיים כהן במהלך שנות השבעים (ראו אהרן גרבר, "תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – ההשגות על דוקטרינת זכות העמידה המסורתית לפני שנות השמונים") – וההכרה בפגיעה אישית וממשית הורחבה והוחלה על שורה של אינטרסים רחבי היקף, שבעבר פגיעה בהם לא נחשבה פגיעה אישית. בהמשך זנחו השופטים את התנאים הללו לחלוטין והכירו גם בזכות העמידה של עותר ציבורי, שכלל אינו טוען כי נפגע מההחלטה השלטונית שנגדה הוא עותר. כתוצאה מכך גברה מעורבותו של בית המשפט בשאלות ציבוריות ופוליטיות והוא החל לדון בשאלות עקרוניות תיאורטיות שנידונו בעבר בכנסת בלבד.

ודוק, דרישת זכות העמידה נותרה על כנה מבחינה רטורית (ראו, למשל, עניין גלברט, בג"ץ 2148/94). ברם, בפועל הבהיר בית המשפט העליון כי עתירה תידון גם כאשר העותר כלל אינו נפגע מן הפעולה שבה היא עוסקת. ברירת המחדל התהפכה – עותר לא נדרש יותר להוכיח כי קנויה לו זכות העמידה, אלא במקרים חריגים.

פסק הדין בעניין סגל (בג"ץ 217/80) שנידון בתחילת שנות השמונים, על דעות השופטים השונות שבוטאו בו, ממחיש היטב את שחיקת הדוקטרינה הקלאסית. במקרה זה דרש העותר משר הפנים לקבוע מועד שבו יונהג שעון קיץ, שכן לטענתו, להותרת שעון החורף על כנו יש עלויות כלכליות הפוגעות באופן ישיר בכיסו. השופטים הכירו בעותר כנפגע, אף שבפועל לא היה הנזק המדובר אישי וממשי, ייחודי או ישיר על פי הפרשנות המקובלת, אלא נזק עקיף של כלל הציבור.

שופטי ההרכב נחלקו בנוגע לדרך המשפטית אשר תבסס את זכות העמידה של העותר. השופט חיים כהן קבע כלל "השתק" במקום שבו הרשות מתעלמת מחובה המוטלת עליה. על פי פסק דינו, כאשר החוק מטיל חובה על הרשות לפעול (במקרה זה – ההוראה לקבוע מועד למעבר לשעון הקיץ) לא תישמע טענת הגנה מצד המדינה בנוגע למעמד העותר. בכך ביקש כהן לעקוף את הדרישה לזכות עמידה בלי לבטלה באופן מוחלט תוך מתן אפשרות לעתור במקרים הנוגעים בפגיעות ב-"שלטון חוק" (קרי פגיעות שאינן מכוונות לגורם ספציפי, אלא פוגעות באופן שוויוני בציבור כולו). זאת כדי למנוע מצבי "ואקום", שבהם הרשות פעלה שלא כשורה, אף אם לא פגעה באופן ישיר בגורם ספציפי כזה או אחר (למעשה, הציע השופט כהן היפוך של סדר הפעולות של בית המשפט, שהיה מקובל באותה עת. במקום לבדוק תחילה אם לעותר קנויה זכות עמידה ואחר כך לצלול לפרטי העתירה, טען כהן כי יש ראשית כול לבחון מבחינה מהותית האם הוטלה על הרשות חובה, ורק אחר כך לפנות לשאלה האם יש לדון בסוגיית העמידה של העותר):

"חובתו של בית המשפט היא להשליט את החוק, וכשמזדמנת לו לבית המשפט ההזדמנות לקיים חובתו שלו, לא ישתמט מלקיימה ולא יחשוך עצמו מן הדין אך משום טיב ציציותיו של עותר פלוני שהתיצב לפניו".

דבריו של כהן ממחישים את השינוי שהתגבש באותם הימים בנוגע לתפקיד בית המשפט, והפיכתו (לפחות בעיני חלק מן השופטים) ל-"מגן שלטון החוק", אשר לא ימנע מלטפל בכל הפרת חוק, גם כאשר הדבר אינו כרוך בסכסוך ממשי בין צדדים קונקרטיים. כהן, שהיה תומך ותיק בהגמשת זכות העמידה, ביקש לאפשר עתירות שמבטיחות את "שלטון החוק" גם מבלי לבטלהּ כליל.

השופט שלמה לוין דחה את עמדת השופט כהן ביחס לזכות העמידה, וטען כי ניתן להרחיב את דרישת הפגיעה הישירה ולראות בעותר נפגע אישי, ממשי וישיר. לדבריו, זכות העמידה איננה כלי פורמלי בלבד. החוק המטיל חובה על השר לקבוע מועד לתחולת שעון הקיץ, מעניק מניה וביה זכות עמידה לכל אזרח ואזרח במקרה שבו לא מקיימת הרשות את חובתה. כלומר, בעוד השופט כהן ביקש להותיר את זכות העמידה כמות שהיא, ולסלול לעותר דרך עקיפה לפתחי בית המשפט, השופט לוין העדיף להשתמש בדרך הקיימת, ולהרחיבה בפרשנותו באמצעות ריכוך נוסף של תנאי המעמד הקיימים תוך שמירה על דוקטרינת זכות העמידה. לשיטתו, ניתן להגמיש את ההכרה בפגיעה ישירה גם לפגיעה כזו ולראות בה פגיעה ישירה, משמעותית וממשית ולפיכך דין העתירה להתברר בבית המשפט.

בניגוד ללוין ולכהן, סבר השופט אהרן ברק כי באופן עקרוני נתונה לעותר זכות עמידה, בהיותו "עותר ציבורי". יחד עם זאת, הגביל ברק את ההכרה במעמד "העותר הציבורי" רק למקרים שבהם אין בנמצא עותר בעל זכות עמידה בהתאם לתנאי הדוקטרינה המסורתית, כדי להבטיח שהשלטונות יהיו חשופים לביקורת שיפוטית, ולחלופין, למקרים העוסקים בסוגיות עקרוניות חשובות:

"אני מציע כי במקרים מסוימים נרחיב המסגרת ונאפשר לבית המשפט, לפי שיקול דעתו, להעניק סעד לעותר שכל האינטרס שלו הוא בעמידה על עקרון שלטון החוק. ננהג כך כאשר העתירה נוגעת לענין שעל פי מהותו וטבעו אין למצוא בו כלל עותר בעל אינטרס על פי המבחנים המקובלים. אם לא נתיר הרצועה במקרה זה, לעולם לא יושיט בית המשפט סעד, ונמצא עקרון שלטון החוק נפגם... בעיקר ננהג כך כאשר הבעיה המתעוררת היא בעלת אופי קונסטיטוציוני כגון היחס בין חוק רגיל לחוק-יסוד. במקרים אלה מן הראוי לפתוח את שעריו של בית המשפט, בלי לבדוק יתר על המידה בדבר האינטרס, ובלבד ששלטון החוק מחייב זאת".

פסק הדין בעניין סגל מדגים היטב את האבולוציה שעברה דוקטרינת זכות העמידה לאור התפיסה החדשה בדבר תפקידו של בית המשפט כמגן שלטון החוק. השופט כהן ביקש ליצור פתח נוסף שדרכו ניתן יהיה להיכנס לבית המשפט גם כאשר הדלת נעולה, כדי לאפשר עתירות הנתלות בשלטון החוק בעקיפין, באמצעות כללי השתק; השופט לוין ביקש להסיר את המנעול מעל הדלת ולאפשר לבית המשפט לפתוח את הדלת באמצעות כלים פרשניים שמתחו את גבולותיה ההיסטוריים של הדוקטרינה, מבלי לפרוץ אותם, אך תוך ריקון דוקטרינת זכות העמידה ממשמעותה המקורית; ואילו השופט ברק הציע להפסיק את העמדת הפנים, לשנות לחלוטין את גבולות הדוקטרינה, לפרוץ פרצה לצד הדלת, ולקבוע זכות עמידה לעותרים ציבוריים בעתירות שלטון החוק כאשר אין בנמצא כל נפגע. דעותיהם הסותרות של השופטים שיקפו היטב את חוסר הבהירות בכל הנוגע להלכה המחייבת בנושא באותם הימים.

פסק הדין גרר מאמר תגובה חריף שפרסם השופט בדימוס אלפרד ויתקון בעיתון "דבר". ויתקון שב ועמד על ההבחנה שבין שאלת המעמד ובין ההכרעה המהותית בעתירה לגופה. לדבריו, על בית המשפט מוטלת החובה לשמור על ההבחנה בין עותר אישי, שיזכה למעמד, לבין עתירות כוללניות המבקשות להפוך את בית המשפט לגוף שעיסוקו הכרעות ציבוריות – לא זהו תפקידו המוסדי של בית המשפט, טען. נוסף על כך, סבר ויתקון כי ויתור על דוקטרינת זכות העמידה עלול להציף את בית המשפט בעתירות, שיכבידו על השופטים:

"אפשר היה בעצם לשאול – לשם מה לו לשופט צורך בעותר כלל? הבה יקבע השופט לעצמו רשימה של עיוותים ומחדלים (ודי לו לשם כך, בקריאת עיתון אחד או בצפיה ב'מבט' בטלויזיה) יתן ליועץ המשפטי הזדמנות להופיע ולהגן על הממשל ויפסוק לשבט או לחסד. אך אין צורך להרבות במילים כדי להסביר שבדרך זו נגיע להקמת מערכת שלטונית 'מקבילה' – או ביתר דיוק 'עליונה' – מערכת שאינה מושתת על אדנים דמוקרטים. השופטים אינם נבחרי העם. הם מתמנים על בסיס אליטיסטי. הם אינם נותנים את הדין לפני הכנסת. מקום שהאזרח נפגע בזכויותיו יגן עליו בית המשפט, על אף ההתערבות הכרוכה בכך במעשי השלטון. אך באין פגיעה ישירה כזאת – על הרשות השופטת לקפוץ ידה ולא להתערב" (אלפרד ויתקון, "מי זכאי לפנות לבג"ץ").

חרף הביקורת, קנתה ההכרה בעותרים ציבוריים תמיכה בקרב השופטים במהירות רבה. כמה חודשים לאחר מכן הוגשה עתירה נוספת בעניין שירן (בג"ץ 1/81), שעסקה בהקרנת הסדרה התיעודית "עמוד האש" בערוץ הטלוויזיה הציבורי. נטען כי בעוד שהתוכנית סקרה בפירוט את תולדות יהדות אירופה, נדחקו לשוליים תולדותיהם של יהודי אסיה, אפריקה והבלקן ותרומתם למפעל הציוני. הדיון התמקד בזכות העמידה של העותרים, שלא נפגעו כמובן באופן ממשי וישיר מהקרנת הסדרה. בפסק דינו בפרשה חשף השופט מאיר שמגר את המוטיבציה שלו לביטול דרישת זכות העמידה, הצטרף לעמדתו של ברק בעניין סגל, והסביר כי יש להסיר את המגבלות הדיוניות מבית המשפט, וזאת כדי להבטיח ביקורת שיפוטית גם במקרים שבהם אין עותר אישי ייחודי שסבל מנזק ממשי וישיר.

גישה זו הובילה להרחבת ההכרה בזכות העמידה גם במקרים של טענות לפגיעה באינטרס עמום של ציבור רחב, אולם, גם בשלב זה טרם התקבלה הלכה פסוקה וברורה אשר הכירה במעמדו של עותר ציבורי נעדר אינטרס אישי. הלכה זו נוצרה בפסק הדין בעניין רסלר שיעמוד במוקד המאמר הבא.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019