תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – התגבשות הדרישות להוכחת פגיעה ייחודית, ישירה וממשית בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית

בתמונה שופט בית המשפט העליון אלפרד ויתקון

במאמר הקודם עמדנו על מרכזיותו של מרכיב הפגיעה האישית בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית שרווחה במשפט הישראלי בעשורים הראשונים. במאמר זה נעמוד על שלוש הדרישות הנוספות שהתגבשו במסגרת דוקטרינת זכות העמידה הקלאסית בישראל והן שהעותר נפגע פגיעה ייחודית, פגיעה ישירה ופגיעה ממשית.

פגיעה ייחודית

הפרשנות שבית המשפט נתן לתנאי ייחודיות הפגיעה נידונה בפרוט בעניין אריאב (בג"ץ 107/50). בית המשפט בחן האם חבר מועצת החינוך יכול לעתור נגד שר החינוך בנוגע להחלטה על העברת בית ספר בין זרמי חינוך. השופט יצחק אולשן חידד את הפרשנות של דרישת הייחודיות, והבחין בין נפגע שאינו חלק מציבור כללי, ובין עותר המבקש לקדם מדיניות ציבורית עקרונית באמצעות בית המשפט, ונתלה לשם כך בפגיעה בציבור הרחב. זה השני, קבע השופט אולשן, יכול וצריך להפנות את מאמציו לבית המחוקקים:

"כאשר הציבור איננו שבע רצון מדרכי ביצוע של חוק מסויים על ידי השלטונות המנהלתיים, אין הוא יכול לפנות לבית משפט זה בבקשה שנתערב בעניין. לא לתפקיד זה נוצר בית משפט זה. לשם כך קיימת הכנסת, בה מיוצג הציבור על ידי נבחריו, שבידיהם למתוח בקורת ואף להכשיל כל ממשלה, אם איננה מבצעת את החוקים המתקבלים על ידה בהתאם להוראות הכלולות בהם. מתפקידיו של בית משפט זה הוא רק להענות לכל אזרח במקרה שזכותו האישית עלולה להפגע על ידי מעשה בלתי חוקי".

פגיעה ישירה

במהלך השנים נדחו עתירות אשר ביקשו לאכוף את הדין ביחס לגורם שלישי (שאינו צד לעתירה). מקרים שכאלו, קבע בית המשפט, אינם עוסקים באינטרס ישיר של העותר, אלא בהשפעות עקיפות עליו הנובעות מיחסי הרשות עם אותו גורם שלישי. כך, לדוגמא, בעניין מטעי הארזים (בג"ץ 100/64) העותרת ביקשה לפנות דוכן מתחרה למכירת פירות שפעל ללא רישיון, אחרי שהדוכן שאותו היא הפעילה באותו מקום פונה. עתירתה נדחתה בהיעדר עמידה, שכן הנזק שעליו הצביעה היה עקיף בלבד (יש לציין כי במקרה זה דרישת העותרת לאכיפת החוק נגד הצד השלישי התבססה על טיעונים בדבר הצורך לשמור על שלטון החוק. לפיכך, וחרף אפיון פסק הדין בפסיקה ככזה המגדיר נזק עקיף, נכון יהיה לסווג את העתירה דווקא כאחת שנדחתה בשל היעדר ייחודיות. למקרה בו נדחתה עתירה לאכיפת החוק נגד צד שלישי שנגעה לנזק ייחודי אך עקיף שנגרם לעותרת, ראו עניין דן (בג"ץ 99/67), שם עתרה חברת "דן" נגד אישור הפעלת קווי מוניות שירות שהתחרו בקווי התחבורה הציבורית שאותם הפעילה).

בדומה לכך, נבחנה בעניין התאחדות חברות הביטוח (בג"ץ 28/71) השאלה אם הקלות מס שניתנו לקופות גמל מסוימות פוגעות בשוק ביטוחי החיים המתחרים בהן, ומקנות זכות עמידה לחברות הביטוח. בית המשפט דחה את העתירה בהיעדר זכות עמידה, וציין כי הייתה מתאפשרת לו הייתה העותרת מצביעה על פגיעה ישירה באינטרס שלה החוסה תחת החוק שנידון בעתירה.

באופן דומה, שלל בית המשפט אפשרות לעתור בהתבסס על פגיעה שנובעת אך ורק מהיותו של העותר משלם מיסים (עניין שניידר בג"צ 160/58; עניין כפיר, בג"ץ 348/70). פגיעה שכזו, נקבע, חולק העותר עם כלל ציבור משלמי המיסים ומוגדרת רק מכוח החלק היחסי שהוא שילם על ההוצאה הציבורית, ומשכך היא הוגדרה כעקיפה (יש לציין כי עתירות משלמי מיסים נתקלות לעיתים קרובות גם בבעיה בהצבעה על פגיעה שאינה ייחודית, בשל היותה משותפת לכלל משלמי המיסים ולא רק בכך שהיא עקיפה. אף שאין עוררין כי פעולת המיסוי פוגעת בכיסו של אדם, פגיעה זו נחשבת בפועל כעקיפה מדי מכדי להקים זכות עמידה). יחד עם זאת, במקרים מסוימים הוכרה זכות העמידה של משלם מיסים שנפגע יחד עם קבוצה תחומה של אנשים נוספים. כך, לדוגמא, בעניין גולדברג (בג"ץ 292/63) נידונה עתירת תושב ראשון לציון כנגד אי-סדרים ובזבוז תקציבים במפעל הביוב האזורי. בית המשפט הכיר בזכות העמידה של העותר, וזאת משני טעמים: ראשית, היטל הביוב העירוני נגבה באופן שאפשר לבודד את קבוצת התושבים אשר שילמו (באופן ספציפי) עבור שירותי הביוב הקלוקלים. שנית, החקיקה הנידונה הגדירה במפורש את החייבים בתשלום ההיטל כנהנים משירותי הביוב (להבדיל מיתר תושבי העיר, שלא שילמו עבור השירותים). במילים אחרות, העותר במקרה זה חלק את הפגיעה עם קבוצת אנשים תחומה ומצומצמת יחסית, ולא עם הציבור הרחב ולכן הכירו בנזק שלו כישיר וכממשי.

פגיעה ממשית

בעניין בקר (בג"ץ 40/70) נדחתה על הסף בהיעדר עמידה עתירתו של קצין מילואים נגד הפטור שהעניק שר הביטחון למי שתורתו אומנותו. העותר טען כי עקב הפטור מוטלת עליו, כאיש מילואים פעיל, מעמסת שירות נוספת, ולפיכך הוא נפגע באופן אישי, ממשי וישיר מהחלטת השר. לחלופין, ביקש העותר הכרה כעותר ציבורי הקובל נגד האפליה וחוסר הצדק שמגולמים בפטור שמעניק השר. בית המשפט דחה את העתירה על הסף, בהיעדר זכות עמידה, וקבע כי העותר לא הצביע על נזק אישי, ממשי, ישיר וייחודי לזכות או לאינטרס הקנויים לו. בית המשפט אף הבהיר שאין להרחיב את משמעות "הפגיעה האישית והישירה" ולהחילה על המעמסה האגבית המוטלת על כתפי הקצין. שלילת זכות העמידה גם הוסברה על ידי בית המשפט בקביעה כי אין לאפשר עתירה המבקשת לאכוף את החוק כלפי צד שלישי – בחורי הישיבות, הן בשל היותה עקיפה הן בשל היעדר ייחודיות.

אשר לבקשת העותר להכיר בו כעותר ציבורי, הבהיר בית המשפט כי עתירות כאמור מנוגדות לשיטת הממשל בישראל, וכי המוסד שבאמצעותו יש לפעול לשינוי מדיניות ציבורית ופוליטית הוא הכנסת:

"ברור שאין לך הליך שיפוטי אלא מקום שקיים 'ריב' שיבוא פלוני ויתבע את זכותו... בזאת משתנה הדיון בבית המשפט מהדיון בפני הרשות המחוקקת או הרשות המבצעת, 'באין נרגן ישתוק מדון', ואילו די היה בנרגן שאינו אלא דיברו ושופרו של הציבור בכללותו, היה הדיון לפני הרשות השופטת עלול לטשטש את התחומים ולהתפרש כהפרת העקרון של הפרדת הרשויות. והפועל היוצא הוא שאמרתי: ככל שיש לנשוא הקובלנה אופי ציבורי יותר, והוא מן הענינים המנסרים בזירה הפוליטית ומשמשים נושא לדיונים בפני הממשלה והכנסת, כך יש להחמיר בדרישה שהקובל יהא נפגע פגיעה ממשית בתור רשות היחיד שלו, כדי להקנות לו זכות עמידה לפני הרשות השופטת".

השופט אלפרד ויתקון הוסיף וחידד את הסכנה הגלומה בוויתור על דרישת הייחודיות ובכניסתו של בית המשפט לתחום קביעת המדיניות הציבורית וגרירתו למחוזות הפוליטיקה בהיעדר נפגע אישי:

"התרעומת אינה איפוא אלא תרעומת ציבורית קיבוצית (קולקטיבית), והעותר אינו שונה מכל איש אחר מאותו ציבור הרואה פסול בשחרורם של אנשים, שבעיניו אינם אלא משתמטים. אך כאמור, אף פעם לא נזקק בית-המשפט לתרעומת שאינה אלא ציבורית-קיבוצית, הן מהטעם שאין זכות עמידה לאדם שאינו מבקש דבר לעצמו אלא אך ורק לשלול דבר מהזולת... והן מהטעם שבית-המשפט נזהר מלהיגרר לוויכוח ציבורי כללי, שהוא כולו ויכוח לשמו, ושמוטב להשאירו בידי הגורמים הפוליטיים האחראים לכך. אם ניזקק לעתירה זו, נצטרך להיזקק לכל עתירה נגד הממשלה, למשל, בקשר למסים שלא נגבו כדין או בקשר להוצאות שהוצאו ולא בהתאם לתקציב, שאיש-מן-הציבור מתנדב להביא לפנינו. סבור אני שעלינו לדחות את הניסיון להפוך את בית-המשפט לזירה לוויכוחים כאלה. הוא אינו מסוגל לעמוד במעמסה זו, ולכן, עם כל השרירותיות שבדבר, עלינו להציב גבולות כלשהם להיקף התערבותנו. כאן הנושא הוא בעל צביון פוליטי מובהק, ומכאן הצורך להחמיר בדרישה שלעותר תהיה זכות עמידה".

פסק הדין בעניין בקר מדגים את דוקטרינת זכות העמידה המסורתית שהייתה נהוגה בתחילת שנות ה-70, כמו גם את הגישה שעמדה בבסיסה בדבר תפקידו המוגבל של בית המשפט – הכרעה בסכסוכים משפטיים קונקרטיים בין מזיק לניזוק, ולא דיון בשאלות מדיניות, פוליטיות וציבוריות שנויות במחלוקת. בית המשפט הביע תמיכה בדוקטרינת זכות העמידה, תוך שהוא דן בטעמים העיקריים לקיומה – החשש הטכני מפני העומס בבתי המשפט, והחשש המהותי מהפיכתו של בית המשפט לזירת הכרעה בשאלות ערכיות-פוליטיות והפגיעה בעקרון הפרדת הרשויות, ועמד על הדרישה לפגיעה באינטרס אישי וייחודי, ממשי וישיר.

באותם ימים נדחתה, בהיעדר זכות עמידה, גם העתירה בפרשת מירון (בג"ץ 287/69). שכוונה נגד החלטת שר העבודה להעניק היתר לעבודה בשבת לעובדי רשות השידור כדי שיוכלו להמשיך ולהפעיל את שידורי הטלוויזיה הישראלית. במקרה זה טען העותר כי הפעלת הטלוויזיה בשבת פוגעת באינטרס שלו, שכן בכוונתו להגיש מועמדות לתפקיד עיתונאי ברשות השידור, והוא עלול שלא להתקבל בשל היותו שומר שבת. עוד טען העותר כי האינטרס שלו כשומר שבת נפגע בשל חילול השבת הממלכתי.

השופט שמעון אגרנט ערך סקירה מקיפה של דיני המעמד של אותן השנים ודחה את העתירה על הסף בהיעדר עמידה. על פי הכרעתו, העותר הצביע על פגיעה עקיפה בלבד, ולא על פגיעה ישירה וממשית. אגרנט הדגיש כי אף שדי להוכיח פגיעה באינטרס של העותר ואין צורך להצביע על פגיעה בזכות חוקית, עדיין נדרש כי פגיעה זו תהיה ישירה וממשית. לצד זאת, הדגיש כי מדובר בעניין ציבורי וערכי שלא ראוי שבית המשפט יכריע בו. הכרעה שכזו אף עלולה לפגוע בבית המשפט כמוסד.

באותן שנים נקבע גם מעמדו של "משלם מיסים" שנזכר לעיל והשאלה אם ניתן לקנות מעמד כנפגע אישי, ממשי וישיר מכוח העובדה שפעולה שלטונית מסוימת מתגלמת במס שמשלם העותר. בעניין כפיר נידונה השאלה מה עולה לכדי פגיעה ישירה באינטרס ומתי פגיעה תיחשב עקיפה ולא תקנה מעמד. מר נחום כפיר, חבר מועצת עיריית אשקלון, עתר נגד המועצה הדתית באשקלון ונגד שר הדתות בטענה שמימנו הדפסת כרוז לשם ארגון הפגנת מחאה נגד עריכת מרוץ מכוניות באשקלון ביום השבת. השופט משה לנדוי דחה את העתירה על הסף תוך שהוא מעיר כי לדעתו אין לראות בתשלום מיסים (עירוניים או ארציים) הכרה בעותר כמי שאינטרס אישי, ממשי וישיר שלו נפגע. עם זאת העיר לנדוי כי יש לבית המשפט אפשרות להכיר בזכות עמידה במקרה קיצוני וחמור של פעולה בניגוד לחוק.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019