תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – מרכזיות הפגיעה האישית בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית

בתמונה הרכב השופטים הראשון בבית המשפט העליון, 1948 (השופט שניאור זלמן חשין ראשון מימין)

דוקטרינת זכות העמידה המסורתית במשפט הישראלי, מקורה בשנים לאחר הקמת המדינה. שופטי בית המשפט העליון אימצו את דוקטרינת זכות העמידה הבריטית (שהייתה נהוגה במערכת המשפט המנדטורית), שבמוקדה עמדה התפיסה כי תידחה על הסף עתירתו של מי שאיננו נפגע אישי.

פגיעה אישית

פסק הדין הישראלי הראשון שדחה עתירה בהיעדר זכות עמידה ניתן, ככל הנראה, בעניין נוחימובסקי (בג"ץ 90/49), שם ביקש העותר צו על תנאי כנגד העמדתו לדין של איסר בארי, ראש המודיעין הצבאי בקום המדינה, שהואשם בהריגתו של מאיר טוביאנסקי אשר הוצא להורג באשמת ריגול, ולאחר מכן נתבררה חפותו. בית המשפט דחה את העתירה, כיוון שהעותר לא קיבל ייפוי כוח מבארי, ולפיכך התעבר על ריב לא לו. אימוץ הדוקטרינה הבריטית בפסק הדין נעשה בקצרה ובלא הסברים מרחיקי לכת.

למעשה, בעשורים הראשונים ניתנה זכות עמידה, ככלל, רק לעותר אשר הוכיח כי נפגעה זכות משפטית המוקנית לו בדין. ברי כי במצב דברים זה ניתנה הזכות למעטים בלבד, כיוון שטרם הייתה חקיקה ענפה שהטילה על השלטון חובות כלפי אזרחיו (ראו, לדוגמא, עניין ברגמן, בג"צ 77/49). למעשה, באותה העת לא הייתה כל הבחנה בין הדיון בזכות העמידה של העותר ובין הדיון המהותי בטיב עתירתו. עם זאת, כבר באותן שנים ראה בית המשפט כבעלי זכות עמידה גם עותרים שטענו לפגיעה בזכויות "טבעיות" שאינן מנויות בחוק (אף שעשה זאת באופן חריג ולעיתים רחוקות בלבד). כך, בעניין בז'רנו (בג"ץ 1/49), דן השופט שניאור זלמן חשין ב-"זכות שאינה כתובה עלי ספר, אך נובעת מזכותו הטבעית של כל אדם לחפש מקורות מחיה".

לאורך השנים רוככה הדרישה להצביע על פגיעה דווקא בזכות המוכרת בחוק. אולם, בד בבד, המשיכו השופטים והקפידו על עצם קיום מושג זכות העמידה, הגם שנחלקו בדבר גבולותיה המדויקים. תחילה הוכרה הזכות במקרים שבהם ניתן היה להסיק מן החוק, ולו בעקיפין, כי הוא מבקש להגן על העותר. בעניין אריאב (בג"ץ 107/50) נידונה עתירה של מנהל "הזרם הכללי" נגד העברת בית ספר מן הזרם שלו לזרם אחר. בית המשפט הכיר במעמדו לעתור, שכן תפקידו כמנהל קבוע בחוק, ועל כן החוק מעניק לו "מעמד מיוחד" לעתור בעניינים הקשורים בזרם.

בהמשך, בראשית שנות השישים, בעניין כהן (בג"ץ 29/62), בוטלה החובה להצביע על זכות המנויה בחוק, ובמקומה קבעו השופטים כי די לעותר להצביע על פגיעה באינטרס לגיטימי שלו כדי שיקנה מעמד בפני בית המשפט. העותר באותה פרשה, הכתב הצבאי של עיתון "העולם הזה", הגיש את עתירתו כיוון שלא הוזמן לתדרוכים ולסיורים בידי גורמים בצה"ל. לדבריו, הדבר נבע מחרם שהטילו עליו גורמי ביטחון בשל מה שהחשיבוּ לסיקור עוין. נציגי צה"ל טענו כי לצבא יש זכות מלאה להחליט עם מי מהכתבים הם יוצרים קשר כדי לשפר את יחסי הציבור של הצבא, ולא מוטלת עליהם חובה להזמין כתב שלא ישפר את יחסי הציבור של הצבא. בית המשפט דחה את העתירה בהיעדר עמידה, תוך שהוא מדגיש כי אין צורך להראות זכות חוקית וכי ניתן להסתמך על אינטרס חזק של העותר:

"אין אני גורס כי הזכות צריכה להיות זכות סטטוטורית, הכתובה בחוק. לא פעם הכיר בית־משפט זה בזכויות, שלא בא זכרן בשום הודאה משפטית, ואלו, בקבלן גושפנקה שיפוטית, לבשו צורה והתגבשו לזכויות מוכרות בדין. דברים שבנוהג ובמושגי הצדק הטבעי, שרק תמול שלשום היו עוד חסרי דמות ובלתי גדורים, עולים בדרך זו על דרך המלך וזוכים לדרגה של זכות... כאשר התערבותנו דרושה למען עשיית הצדק, די לו לאזרח בהסתמכו על אינטרס לגיטימי בעשיית הפעולה הנדרשת מהשלטון או באי-עשייתה, כדי להקנות לו זכות ומעמד לבוא ולשפוך לפנינו את תחינתו".

עם זאת, בצד הרחבת הגדרת הזכויות המקנות מעמד בבית המשפט, הבהירו השופטים כי גם לתהליך זה יש מגבלות. אכן, באותה פרשה נקבע כי כיוון שהעותר לא הצביע על פגיעה באינטרס אישי וממשי שלו, לא קנויה לו זכות העמידה. במקרים אחרים בתי המשפט חזרו והדגישו כי זכות העמידה לא תוכר במקום שהעותר לא נפגע באופן ישיר, אלא מבקש לעתור בשם אינטרס ערטילאי בדבר "שמירה על שלטון החוק". נוסף על כך, הובהר כי תישמע רק עתירה ייחודית העוסקת בפגיעת השלטון באינטרס או בזכות של העותר עצמו, ולא של ציבור בלתי מסוים או של הציבור בכללותו. ועדיין, השופטים חזרו והדגישו כי דוקטרינת זכות העמידה הישראלית נוצרה בפסיקה ואינה מעוגנת בחקיקה, ולכן בית המשפט רשאי להגמיש את הדוקטרינה לפי שיקול דעתו (ראו לדוגמא עניין כפיר, בג"ץ 348/70).

במאמר הבא נדון בשלוש הדרישות הנוספות שהיו בדוקטרינת זכות העמידה המסורתית, לצד הפגיעה האישית.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019.