תולדותיה של זכות העמידה במשפט הישראלי – הרקע הנורמטיבי

מאז שנות השמונים נשחקה דוקטרינת זכות העמידה בישראל, וכיום יכול לעתור לבג"ץ גם מי שלא נפגע באופן אישי, ייחודי, ממשי וישיר. הרחבת זכות העמידה אפשרה לבית המשפט להפר את האיזון בין הרשויות באמצעות הבטחת מעמד לכל עותר ציבורי – פעולה אשר הסירה ממנו את מגבלת הפסיביות המוסדית, שלפיה ביכולתו לעסוק רק בנושאים שמובאים בפניו.

דוקטרינת העמידה במערכת המשפט הישראלית נוצרה בפסיקה, ואיננה מעוגנת בחקיקה גם כיום. לכן שונתה בידי בית המשפט על דעת עצמו, ללא מעורבות הכנסת וחרף השלכותיו הדרמטיות של השינוי על האיזון בין שלוש רשויות השלטון.

ביטולה המעשי של דוקטרינת זכות העמידה משקף את תפיסת התפקיד החדשה של בית המשפט העליון, שהנחילו שופטיו החל משנות השמונים של המאה הקודמת. לא עוד גוף שלטוני המתמקד בהכרעת סכסוכים, אלא גוף שתפקידו להבטיח את שלטון החוק, המהווה מערכת שלטונית מקבילה לכנסת ואף עליונה עליה.

הרקע הנורמטיבי

זכות העמידה (או בשמה הלטיני Locus Standi) משמעה זכותו של אדם או ישות משפטית לשטוח בפני בית המשפט את טענותיו ולבקש ממנו סעד. אין מדובר בסוגיה המותנית בהכרעתו המהותית של בית המשפט, אלא בתנאי סף מקדים לניהולו של הליך משפטי מלכתחילה. מקור המונח בדיני הנזיקין של מסורת המשפט המקובל הבריטי, שבה נדרש התובע להוכיח כי ניזוק באופן ישיר מפעולת הנתבע שבגינה פנה לבית המשפט. בחלוף הזמן, כתוצאה מצמיחת המדינה המודרנית ומהשפעתה הגוברת על היבטים רבים של חיי האזרח, הורחב השימוש במונח גם לתחומי המשפט הציבורי, קרי לעתירות חוקתיות או מינהליות שבהן טוען האזרח כי נפגע מפעולת הרשות הציבורית.

משהחליפה המדינה את הנתבע היחיד, היה על התובע (הנקרא "עותר" במשפט המינהלי) להוכיח כי הוא עצמו נפגע באופן ישיר וממשי מן הפעולה השלטונית הנתקפת בעתירה. זכות העמידה המסורתית במשפט הציבורי עוסקת אפוא ב"מידת הזיקה אשר צריכה להתקיים בין הטענה בדבר אי-חוקיות פעולות הרשויות לבין הטוען אותה" (אהרן ברק, שופט בחברה דמוקרטית). כדי שעותר יוכל להביא את טענותיו בפני בית המשפט היה עליו להראות כי הוא צד לסכסוך הנידון.

החוק הישראלי אינו כולל כל הוראה המסדירה את הנושאים שבהם רשאי בג"ץ לעסוק, ואף לא תנאי סף להגשת עתירה. אדרבא, סעיף 15(ג) לחוק-יסוד: השפיטה מעניק לבית המשפט סמכות רחבה ביותר, בקובעו כי בג"ץ "ידון בעניינים אשר הוא רואה צורך לתת בהם סעד למען הצדק". נוכח מרחב התמרון שמעניק לשון החוק, ובהיעדר הסדרה בתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984 (למעט תקנה 5 המאפשרת דחייה בהיעדר עילה) הפסיקה הישראלית היא שפיתחה שורה של עילות סף המאפשרות להימנע מדיון בעתירה לגופה, ובהן הדרישה להוכחת קיומה של זכות העמידה (בנוסף, כוללת רשימת עילות הסף שפיתח בית המשפט גם את עילות השפיטות, הבשלות, ניקיון הכפיים, השיהוי ועוד).

על פי דוקטרינת זכות העמידה שהייתה מקובלת על רוב שופטי בג"ץ עד לשנות השמונים, היה על העותר לעמוד בכמה תנאים כדי שיישמעו טענותיו בבית המשפט. עליו היה להוכיח כי נפגע אינטרס אישי וייחודי שלו – כלומר, שמדובר בפלוגתא שבה מלין העותר על פגיעת הרשות בו עצמו (ולא בצד שלישי), ושאין הוא חולק את הפגיעה עם הציבור הרחב (ולפיכך מבקש למעשה להביא לשינויה של מדיניות כללית). כמו כן, הוא נדרש להראות כי אותו אינטרס נפגע פגיעה ישירה, המקימה נזק ממשי אובייקטיבי (ראו שוקי שגב, "בחזרה לזכות העמידה המסורתית").

כפי שנראה במאמרים הבאים, אף שקיים ניסיון (בפסיקה, בכתיבה האקדמית ואף בסדרת מאמרים זו) לבודד באופן אנליטי את המרכיבים השונים של תנאי זכות העמידה, בפועל לעיתים קרובות קיים קושי רב לאבחן את קו הגבול בין כל תנאי ותנאי והם אחוזים זה בזה. למעשה, חלק מתקדימי הפסיקה אשר שימשו מצע לפיתוח הדוקטרינה חוטאים בעירוב בין המרכיבים השונים. יחד עם זאת, וחרף הקושי, ננסה בהמשך לעשות מעט סדר בהתפתחויות המושג לאורך השנים.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", נובמבר 2019.