עיון בטיעונים בעד ונגד הרחבת זכות העמידה – על השינוי בדוקטרינת זכות העמידה

בראשית שנות השמונים עבר המשפט המנהלי הישראלי שינוי חד שהביא לחיזוק הרשות השופטת על חשבונה של הרשות המבצעת. בבסיס השינוי עמדה תפיסה שראתה בבית המשפט שחקן חשוב בהתוויית מדיניות ציבורית, לצד המחוקק והרשות המבצעת.

השינוי העמוק בתפקיד בית המשפט במסגרת המשפט המנהלי נשען, במידה רבה, על שני אדנים: יצירתן (והרחבתן המתמשכת) של עילות להתערבות שיפוטית בשיקול דעתה של הרשות המבצעת, ולצד זאת, ביטולם של תנאי סף שהיו מקובלים עד אותה העת, ובפרט של עילות אי-השפיטות והיעדר זכות העמידה, אשר הבטיחו בעבר שבית המשפט לא ידון בסוגיות ציבוריות או פוליטיות.

בעוד עילת אי-השפיטות נוגעת למהות נושא העתירה, זכות העמידה עוסקת במיהות העותר (כלומר, בתנאים שעליו להוכיח בטרם ידון בית המשפט בעתירתו). עד לשנות השמונים של המאה הקודמת הגישה המקובלת בבית המשפט העליון הייתה, כי על העותר להוכיח שנפגע מפעולת הרשויות באופן אישי, ייחודי, ממשי וישיר כדי שתוכר זכותו לפנות לבית המשפט.

בעבר הוגבל תפקידה של הרשות השופטת לליבון סכסוכים אישיים ופלוגתות קונקרטיות בין הצדדים המדיינים לפניה (בין אם מדובר בסכסוך בין שני גורמים פרטיים, ובין אם מדובר בסכסוך בין גורם פרטי ובין המדינה). כל עיסוק מעבר לכך, לרבות בנושאי מדיניות כללית, נתפש כחורג מתפקידו המקורי של בית המשפט. היטיב לתאר זאת השופט חיים כהן באחת מפסיקותיו, כשהבהיר כי בית המשפט לא ייזקק: "להערותיהם של מתקני עולם הפונים לבית-משפט זה, לא כדי לממש זכות אישית משלהם אלא אך כדי להביא גאולה לכלל הציבור" (עניין סגל, בג"ץ 217/80).

שחיקת עילות הסף אפשרה את פתיחת שערי בית המשפט לדיון בכל נושא. בכך ביטל למעשה בית המשפט את המגבלה המרכזית שחלה עליו ושבידלה אותו מרשויות השלטון האחרות – חוסר יכולתו ליזום דיונים בנושאים ספציפיים. מעת שהתאפשר לכל עותר ציבורי לשטוח את טענותיו, אף אם לא נפגע באופן ישיר מצעדי הרשות המנהלית, יכול היה בית המשפט להוביל את הדיון ולהתוות את המדיניות בכל נושא העולה על סדר היום הציבורי, שכן ברי כי עותר תורן תמיד יהיה בנמצא. כך הלך ונעשה בית המשפט לגוף מרכזי בקביעת המדיניות הציבורית, כדברי השופט מישאל חשין:

"בעוד אשר בעבר שאלו עותר שעל מפתן: 'מאין באת' – מה היא זכותך ותישמע – הנה בימינו שואלים עותר הבא בשערי בית המשפט: 'לאן אתה הולך' – לאן מועדות פניך, מה עוולה מבקש אתה לתקון. כיום מכירים אנו, להלכה ולמעשה, ב'עותר ציבורי' כבעל זכות מעמד לתבוע את עלבון הפרת החוק, ובלבד שלא נראה בו טרדן-לתיאבון, שאין עתירתו אלא לטורח על הציבור" (עניין גלברט, בג"ץ 2148/94).

ברירת המחדל התהפכה. בניגוד למצב ששרר בעבר, ושהתאפיין ברתיעה של השופטים מלעסוק בכל עניין ציבורי-פוליטי, כיום דווקא הפרופיל הציבורי של הסוגייה והיותה "נושא בעל אופי ציבורי, שיש לו נגיעה ישירה לקידומו של שלטון החוק ולהתוויית הקווים המבטיחים את קיומו הלכה למעשה" (עניין שירן, בג"ץ 1/81) גורמים לשופטים לפתוח בפני העותרים את שערי בית המשפט. כך "נוגס" בית המשפט בתפקיד הכנסת כמוסד להכרעות פוליטיות-ערכיות, תוך שהוא מכריע בנושאים שנויים במחלוקת שעל סדר היום. התהליכים האלה הפרו את האיזון העדין וההכרחי שבין רשויות השלטון, והדוגמאות לכך רבות – מתווה הגז (עניין התנועה למען איכות השלטון בישראל, בג"ץ 4374/15), פסילת הפתיחה של בית סוהר פרטי (המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, בג"ץ 2605/05), דיונים על הרכב הוועדה לבחירת שופטים (עניין ‏אבירם, בג"ץ 9029/16) או החלטות לפטור בחורי ישיבות מגיוס (עניין התנועה למען איכות השלטון בישראל, בג"ץ 1877/14).

בית המשפט עוצב מבחינה היסטורית כמוסד שנועד להכריע בסכסוכים קונקרטיים ומוגבלי היקף, ואין לו כלים או יכולות מוסדיות הדרושים לעיצובה של מדיניות כללית. כאשר קיים נפגע ישיר, בית המשפט נדרש לסייע לו, אך בהיעדרו אין זה ראוי להעדיף הכרעות של גוף שיכולתו המוסדית בקביעת מדיניות לוקה בחסר. הדבר נכון שבעתיים במסגרת שיטת המשפט האדברסרית הנהוגה בישראל. כך, לדוגמא, בירור העובדות הנידונות בבג"ץ מבוסס על תצהירי הצדדים ועל הראיות שהם מגישים לבית המשפט. מטבע הדברים, בכך מוגבל הדיון למסגרת הנסיבות הספציפית של תיק מסוים, ללא יכולת לגבש כראוי את תמונת המדיניות הכללית הראויה או את המדיניות שניתן להוציא אל הפועל ביעילות ובהצלחה. בניגוד לקביעת מדיניות בשדה הפוליטי, בית המשפט גם מוגבל להכרעות בינאריות חד משמעיות. לא זו אף זו, מומחיותם של השופטים נטועה בתחום המשפטי ולא בתחומים המקצועיים הנדונים בפניהם (אשר מהווים את הבסיס למדיניות נשוא כל עתירה) והם נבחרים על רקע מקצועי, אינם מייצגי ציבור ואין להם לגיטימציה ציבורית להכריע בשאלות מדיניות שמבוססות על ערכים.

סוגיות אלו אינן נוגעות לבג"ץ בלבד. נוכח העברת הדיונים בשורה רחבה של נושאים ציבוריים לבתי המשפט המחוזיים (בשבתם כבתי משפט לעניינים מנהליים), קיימת חשיבות רבה לנושא זכות העמידה גם ביתר ערכאות השיפוט בישראל. למעשה, ביזורה הנרחב של מערכת המשפט המנהלית, כמו גם ריבוי השופטים המכהנים בה, מקשים גם הם על התוויית מדיניות מושכלת באמצעות פסיקה. המהפכה החוקתית והפעלת ביקורת שיפוטית חוקתית העצימו גם הן את ההשפעה של דוקטרינת זכות העמידה על שיטת המשטר בישראל.

בסדרת מאמרים זו אבחן את הטיעונים בעד ונגד הרחבת זכות העמידה. בשלושת המאמרים הבאים אבחן את הטיעונים המהותיים, התועלתניים והפרוצדורליים נגד הרחבת זכות העמידה. במאמר החמישי אבחן את הטיעון בעד הרחבת זכות העמידה המתמקד בשמירה על שלטון החוק, ובמאמר השישי והאחרון בסדרה אסביר מדוע נחוץ לעגן את דוקטרינת זכות העמידה, תהא אשר תהא, בחקיקה.

עו"ד אהרן גרבר הוא סגן ראש המחלקה המשפטית בפורום קהלת

* מערכת "דיומא" רוצה להודות לעו"ד אהרן גרבר ולפורום קהלת על הסכמתם לפרסום עיבוד של נייר המדיניות של הפורום. לפרסום במקור, כולל מראי מקום מלאים, ראו אהרן גרבר, "זכות העמידה במשפט הציבורי בישראל", ספטמבר 2019.