פסיקתא – עילת חוסר הסבירות הקיצוני בעמדתו של צבי ברנזון בפסק דין דיזנגוף

בתמונה (מימין לשמאל) שופטי בית המשפט העליון צבי ברנזון, משה זילברג וחיים כהן

שאלת התוקף הרטרואקטיבי של חקיקת-משנה אינה חדשה עמנו. היא נדונה כמה פעמים בבתי המשפט בארץ בקשר לחוקי-עזר של רשויות מקומיות שבאו להטיל מסים, אגרות או תשלומים אחרים לגבי העבר. בפסקי דין אלה נקבע העקרון כי באופן כללי חקיקת-משנה כזאת בעלת תחולה למפרע אינה אסורה, אך יש לבחון אותה לפי קנה-המידה המקובל לגבי חוקי עזר, היינו לפי מבחן הסבירות. אומר השופט אגרנט בפסק-דינו המנחה במשפט בג"צ 21/51 – ביננבוים נ. עירית תל אביב: "פסקי-דין", כרך ו, ע' 375, 385-386, (1):

"... לא מצאנו כל אסמכתה חוקית, המורה כי באף מקרה לא יהא מותר לרשות מקומית להעניק תוקף למפרע לחוק העזר המותקן על-ידה, ודעתנו היא, כי מן הדין לבחון תמיד גם ענין זה – כמו ענין תקפם של חוקי-עזר בדרך כלל – לפי קנה-המידה, אם ההוראה הרטרוספקטיבית היא בלתי הגיונית או בלתי מתקבלת על הדעת ..."

המסקנה היא, איפוא, כי פקודת הנמלים אינה מונעת קביעת תעריפים למפרע ומבחינה זו אין למצוא פסול בצו הנמלים (שכר סוורות), תשי"ג-1953.

אך האם אין ברטרואקטיביות של הצו חריגה מסמכות או פסלות מסוג אחר? האם אין לפנינו מקרה של חוסר תום-לב או שימוש בסמכות באופן בלתי-סביר או להשגת מטרה זרה? והרי בדרך כלל כל אחד מאלה די בו כדי לפסול פעולה של רשות אדמיניסטרטיבית. אמרתי "כל אחד מאלה", אבל אין להתעלם מכך כי לאמיתו של דבר רחוקים התחומים ביניהם מלהיות ברורים ומוגדרים ולא במעט נכנסים הם אחד לתוך השני, כפי שהסביר זאת באריכות שומר המגילות לורד גרין Greene)) ב, (20), Associated Provincial Picture Houses,-Ltd; (1948), 1 K.B. 223 ועוד אחזור לזה לכשאדון בפרטות במבחן הסבירות.

אולם לפני כן יש להשיב על שאלה אחרת, קודמת, היינו: האם זה בכלל מענינו של בית משפט לבדוק דבר-חקיקה של רשות מינהלית מהבחינות הללו והאם בכוחו לפסול אותו אם ימצא בו פסול כזה? במה שנוגע לפסלות מפאת מטרה שלא לענין, ניתנה תשובה ברורה לשאלה בבג"צ 98/54; 104/54 , לזרוביץ ואח' נ. המפקח על המזונות, "פסקי-דין", כרך י, ע' 40, (4), שם נאמר בע' 47, כי –

"רשאי אף רשאי בית-משפט זה להתערב על יסוד בקשתו שלא יש נפגע ולפסול גם דברי-חקיקה של השלטונות הנעשים מכוח סמכות סטטוטורית, לא רק מטעמי חריגה פורמלית מד' אמות של מסגרת החוק מעניק הסמכות, אלא גם מטעמים אחרים, כגון: מניע נפסד או שימוש בסמכות למטרה שאין לה שייכות לענין."

באופן דומה נפסל אחר-כך על-ידי בית משפט זה חוק עזר של עירית תל אביב מן הטעם "שאין לאפשר לגוף, אשר לו סמכות של חקיקת משנה בעלת אופי מקומי, להסדיר בעיות דתיות תחת המסווה של הסדרת מכירת בשר במקום מסויים": בג"צ 72/55; 117/55 – פריידי נ. עירית תל אביב יפו , (5).

אותו דבר עשתה מועצת המלך באגליה אשר החליטה לא פעם לפסול חוקים של בתי המחוקקים הפרובינציאליים בקנדה אשר טיפלו אמנם בנושאים ובענינים שהיו בסמכותם הפורמלית, אלא שהם נוצלו להשגת מטרה שאינה לענין: Attorney General for Alberta v. Attorney-General for Canada and ors. (1939), A.C. 117 , (21), ב-ע' 130, נאמר:

It is not competent elther for the Dominion or a Province under the guise, or the pretence, or in the form of an exercise of its own powers, to carry out an object which is beyond its powers, and a trespass on the exclusive powers of the other

במקום זה רואה אני לנכון להביא את דבריו של זקן השופטים לורד גודרד (Goddard) (שנאמרו אמנם אגב-אורחא) במשפט, (22) Berney v. A.G.; (1947), 176 L.T. 377 המצביעים על כך כי חילוף או סילוף המטרה על ידי רשות ממשלתית בחקיקת משנה הנעשית על ידיה אינו אלא חריגה פשוטה מסמכות:

It may be, though it is not necessary to decide it, that if the competent authority, in this case a government department, uses the powers given by an order made under a Defence Regulation for some purpose wholly unconnected with the regulation or the order, they could not justify their action under the regulation or under the order, as the answer would be that they were not acting under it

שם, (22), ב-ע' 382-381.

בקנדה, בדרום אפריקה, בהודו ובאוסטרליה פועלי בתי המשפט על פי אותו העקרון, כפי שמוסבר, עם אסמכתאות לרוב מהארצות הללו, בפסק-הדין האוסטרלי של, (21),Arthur Yates v. The Vegetable Seeds Committee; (1945) שקטעים ממנו מובאים בספרם של Keir & Lawson Cases in Constitutional Law מהדורה רביעית, ע' 312-299.

במשפט לזרוביץ, (4), הנ"ל, לא נתעוררה השאלה אם ניתן להעביר דבר-חקיקה מינהלי בכור מבחן הסבירות. ברם, תוך כדי ניתוח כללי ומקיף של סוגיית התערבותו של בית המשפט בפעולתם של אישים וגופים ציבוריים, נאמרו אגב-אורחא הדברים הבאים בשאלה זו, בע' 51, (4):

"כבר ראינו לעיל כי מידתה נחיצות שבפעולה מסויימת מצד רשות מוסמכת, שההכרעה בה נתונה לשיקול-דעתה של הרשות, אינה מענינו של בית המשפט, והוא יסמוך את ידיו על הפעולה אם נעשתה בתום-לבב. נראה הדבר, כי באותו אופן לא יבדוק בית המשפט את מידת היעילות או הסבירות שבפעולה כזאת, להוציא את מבחן הסבירות של חוקי-עזר. (23), Kruse v. Johnson: (1898. בשני המשפטים: Sparks v. Edward Ash, Ltd; (1943), 1 K.B. 223, (24); Taylor v. Brighton Borough Council: (1947), 1 K.B. 736, (25) חיווה בית המשפט את דעתו כי אין זה כלל בסמכותו לבחון את שאלת סבירותם של מעשי חקיקה של שלטונות מוסמכים, אם כי בשני המקרים דן בית המשפט בשאלה לגופה והגיע לכלל דעה, כי התחיקה שעמדה שם לדיון לא הייתה בלתי סבירה."

בענין ספארקס, (24), נטענה הטענה כי תקנות מסויימות שהוצאו על ידי שר התחבורה להסדרת התנועה במעביר חצייה הן כה מכבידות ונטולות הגיון עד כדי היותן בלתי סבירות ובטלות. השופט סקוט (Scott) שדן בשאלה זו באריכות, עומד תחילה על משמעות המושג של אי-סבירות העשוי לפסול חקיקת משנה לאור ההנחיות שניתנו במשפט הנודע של, (23), Kruse v. Johnson: (1898), 2 Q.B.D. 91. ואחרי זה מוסיף הוא ואומר, שם, (24), ע' 230-229:

If it is the duty of the courts to recognize and trust the discretion of local authorities, much more must it be so in the case of a minister directly responsible to Parliament and entrusted by the constitution with the function of administering the department to which the relevant field of national activity is remitted. Over and above these grounds for trusting to that minister's constitutional discretion is the further consideration that these regulations have to be laid on the table of both Houses….. and can be annulled in the usual way. For the above reasons, this court has, in my opinion, no power to declare these two regulations invalid for unreasonableness, certainly not on any ground submitted in argument before us

הדיבור האחרון "ודאי שלא מאחד הטעמים שהובאו בטענות שלפנינו" יש בו בכל זאת רמז לכך, כי ייתכן וטעמים אחרים לביסוס אי-סבירות יכלו להביא לפסילת התקנות.

כמו כן, במשפט טיילור, (25), שנזכר בציטטה הנ"ל מבג"צ 98/54, (4),, נדונה הוראה שמועצת העיר ברייטון התכוונה להכניס לתכנית בנין עיר שלה אשר לפיה תהא אסורה הקמת יריד שעשועים בשטח התכנית בלי הסכמת המועצה, ובעל נכסים שעמד להקים על אדמתו יריד כזה טען, בין היתר, שאין בידי המועצה להורות על כך מאחר ועליה להשתמש בשיקול הדעת שניתן לה בענין זה באופן סביר. על טענה זו השיב שומר המגילות, לורד גרין, שם, (25), ב-ע' 749-748, כלהלן:

It was said that some restriction ought to be read into the language of the Act prohibiting this particular provision on some principle of what is called reasonableness and that a delegated power such as this must be used reasonably rather on the same principle as the power to make a by-law. In my judgment, the analogy of the by-law, even if it could carry the appellant as far as suggested, is quite out of place in the present circumstances. We are dealing with a totally different class of subject-matter and one in which the ultimate arbiter is the Minister himself. In my judgment, not only does the argument of unreasonableness break down on the facts, but the attempt made is to introduce it into a subject-matter for which it was never designed

מאידך גיסא השופט Wrottesley שהוסיף בסך-הכל פסוק אחד משלו, לא שלל את מבחן הסבירות כשלעצמו, כי אם פירש אותו בדרך המקובלת. וכה היו דבריו:

As to the last matter, if what is sought to be introduced under the heading of reasonabless is that the use of the power must be reasonable in the opinion of judges of the High Court, I think that argument is not well founded

אפשר, איפוא, לסכם את המצב ולומר כי הנסיונות שנעשו בבתי המשפט באנגליה להוכיח כי מעשי חקיקה מינהליים מסויימים הם בלתי סבירים ובשל כך פסולים, לא עלו יפה, ותוך כדי דיון בבעיה הובעה לא אחת הדעה כי מעשי חקיקה כאלה אינם כפופים למבחן הסבירות, להבדיל מחוקי-עזר הנתונים לפסלות בגלל אי סבירות.

אצלנו, עד כמה שידוע לי, לא קרה עדיין שבית משפט יידרש להעמיד במבחן הסבירות מעשה חקיקה מינהלי שאינו חוק-עזר של רשות מקומית, מלבד מקרה יוצא-דופן אחד בבית משפט זה בתקופת המנדט (ע"פ 69/38 היועץ המשפטי נד רוסו, (15)), ומקרה שני בבית המשפט המחוזי, חיפה ע"פ 187/54, שאוזכר תוך אי הסכמה על ידי השופט לס בתיק אזרחי 1143/57, תל אביב (11).

באשר לחוקי עזר מוניציפליים, סיכמתי את דעתי בשאלה זו לפני כשנה בבג"צ 129/57 – מנשי נ. שר הפנים ואח', "פסקי דין", כרך יב, ע' 209, (6). עודני מאמין בנכונות מה שאמרתי שם ואני מרשה לעצמי להביא כאן את עיקרי דברי:

"פסקי הדין המרובים שניתנו על ידי בתי המשפט בארץ, מאז קום המדינה כמו בתקופת המנדט, שנגעו בשאלה זו, יצאו כמעט תמיד ובאופן עקבי מן ההנחה כי מבחן הסבירות של חוקי-עזר של רשות מוניצפלית קיים בארץ לפי הכללים שנקבעו בפסק-הדין האנגלי המנחה של (23), Kruse v. Johnson: (1898) ונהגו על פיה הלכה למעשה..."

"...בתקופת המנדט הוכרעה למעשה השאלה בכמה פסקי דין שבהם נפסלו חוקי-עזר מוניצפליים מחמת אי סבירות: ראה ע"פ 18/28, היועץ המשפטי נגד אלטשולר, (16); ע"פ 5/46, תל אביב, טרכטנברג נגד היועץ המשפטי, (17); ע"פ 26/47, חיפה, בהאג' נגד היועץ המשפטי, (18);..."
"מאז הקמת המדינה לא נפסל אמנם חוק-עזר מוניצפלי בשל היותו בלתי מתקבל על הדעת (וכפי שנאמר לנו – גם לא מחמת חריגה מסמכות), אבל השאלה נתעוררה לא אחת ובדרך כלל ראו עצמם בתי המשפט מוסמכים לפסוק בה ולשלול את תקפו של חוק עזר כזה, אף כי – כידוע – ייעשה הדבר הלכה למעשה ק לעתים רחוקות ובמקרים קיצוניים ביותר, בייחוד כשהמדובר הוא בחוקי עזר של מוסד נבחר, בהם צריך לתמוך, אם אפשר ואותם צריך לפרש, כמו שאמרו, 'בנדיבות'."

הנשיא התורן של בית המשפט המחוזי בירושלים, השופט בקר, בא אמנם בתי"פ 91/55, ירושלים – היועץ המשפטי נ. בן בשט, (9), למסקנה הפוכה, היינו, שבתי המשפט בארץ אינם צריכים להיזקק למבחן הסבירות של חוקי-עזר של רשויות מקומיות נבחרות המקבלים את אישורו של שר שהוסמך לכך והנתון לביקורת הכנסת, ובערעור על פסק-הדין נמנע בית-משפט זה מלפסוק בשאלה זו, שלא לצורך: ע"פ 247/55 – בן בשט נ. היועץ המשפטי ,(7). אולם הדעה הרווחת אצל השופטים המחוזיים שהיתה להם הזדמנות לאמור את דברם בענין זה בשנים האחרונות ובתוכם חברי הנכבד השופט ויתקון (כשעוד היה שופט מחוזי) היא אחרת ועולה בקנה אחד עם דעתי הנ"ל. ראה ע"א 55/51, חיפה-המועצה המקומית יקנעם נ. ד"ר להמן, (10), תי"א 48/53, ירושלים-עירית ירושלים נ. קהה, (12), תי"א 121/53, ירושלים-עירית ירושלים נ. ישראלין ואח' , (13); ע"א 261/55, תל אביב-עירית חולון נ. שורץ, (14); תיק אזרחי 1143/57, תל אביב, שותפות לשיווק פרי הדר נ. עירית תל אביב יפו, (11); וכן השופט כהן מחיפה במשפט הנוכחי. כמה מהם אף הביעו דעתם ברורות כי מבחן זה קיים באופן כללי לגבי כל הסוגים של חקיקת משנה, כמו, למשל, השופט לס מתל אביב במשפט שותפות לשיווק פרי הדר, (11), והשופט כהן במשפט הנוכחי.

גם אני אינני רואה סיבה להבדיל אצלנו בענין זה בין חוקי עזר מוניציפיליים וחקיקת משנה אחרת.

אחד הטעמים להבחנה הנעשית באנגליה בין חוקי עזר לחקיקת משנה אחרת, טעם שהועלה והודגש במיוחד בדברים שצוטטו לעיל מפסק הדין של השופט סקוט בענין ספארקס, (24), הוא שחקיקת משנה בצורת תקנות הנעשית מכוח הוראה בחוק הפרלמנט חייבים להניחה על שולחן שני בתי הפרלמנט ואפשר לבטלה בדרך הרגילה – פרוצידורה שאינה קיימת אצלנו. במובן ידוע, אפשר אזי להשקיף על חקיקת משנה כזאת, שלא בוטלה על ידי הפרלמנט, כאילו קיבלה בעקיפין מתוך שתיקה את אישורו, מה שאין כן אצלנו; וכידוע, מעשיו של המחוקק הריבוני אינם נתונים בכלל לביקורתם של בתי המשפט. אך אין בדעתי לייחס חשיבות יתר להבדל זה שבנוהג אצלנו ובאנגליה ביחס לחקיקת משנה, כי לא בזה אני רואה את העיקר.

אני רואה את העיקר בזה, שענין הסבירות אינו בעצם אלא אחת הצורות של חריגה מסמכות, ומבחינה זו יכולה וצריכה להיות הקבלה קרובה, אם לא זהות מוחלטת, בין אופן הבדיקה של חוקי-עזר וחקיקת משנה אחרת. דבריו של לורד רוסל במשפט קרוז נ. ג'ונסון, (23), על מהות מבחן הסבירות של חוקי עזר מסתיימים כידוע בפסוק זה:

"אבל מה פירושו של 'בלתי מתקבל על הדעת'? – אם למשל ימצא בית המשפט שהם חד-צדדיים ובלתי שווים בפעולתם כלפי מעמדות שונים; אם הם בלתי צודקים בעליל; אם הם מראים כוונה רעה; אם יש בהם משום התערבות מטרידה או התערבות חינם כזו בזכויות של אלה הכפופים להם עד שאין למצוא הצדקה להם בעיני אנשים הגיוניים, הרי בית המשפט יכול לומר: 'הפרלמנט אף פעם לא נתכוון לכך לתת סמכות לתקנות כאלה. הם אינן מתקבלות על הדעת והן מחוץ לתחום הסמכות'. סבורני שבמובן זה, ובמובן זה בלבד, אפשר לעורר כהלכה את שאלת חוסר הגיון בחוקי-עזר".

עניני הסבירות והחריגה מהסמכות כרוכים, איפוא, זה אחר זה, וכמו שנאמר שם רק במובן זה שהפרלמנט אף פעם לא נתכוון לתת סמכות לתקנות כאלה, אפשר לעורר כהלכה את שאלת חוסר ההגיון, באותו מובן בלבד, אפשר, לדעתי, לעורר גם את שאלת אי הסבירות של חקיקת משנה מכל סוג שהוא, מלבד באותם המקרים שקיימת הוראה אחרת או משתמעת כוונה אחרת אצל המחוקק הראשי האוצל את הסמכות לחקיקת-המשנה.

כבר עמדתי על כך, כי התחומים בין חריגה מסמכות מטעמי אי סבירות וחריגה מטעמים אחרים הם לעתים קרובות מטושטשים וקשה להבדיל ביניהם. כך, למשל, בע"א 222/56, עירית חולון נ. שורץ, "פסקי דין", כרך יא, ע' 214, (8), מצא בית המשפט המחוזי פסול של אי סבירות בחוק-עזר עירוני, שביקש לחייב בעלי נכסים בדמי-השתתפות לכיסוי הוצאה שהוציאה העיריה על סלילת רחוב כמה שנים לפני התקנת חוק-העזר, ובית המשפט העליון אישר את הפסילה, אך במה שראה בית המשפט המחוזי אי-סבירות ראה בית המשפט העליון חריגה מהסמכות. במשפט , (20),A.P. Picture Houses, Ltd. v. Wednesbury Corporation נותח על ידי לורד גרין המושג המורכב של סבירות ביחס לפעולה הנעשית על ידי רשות מינהלית, ואלה הם דבריו המאלפים, שם, (20), בע' 229:

It is true the discretion must be exercised reasonably. Now what does that mean? Lawyers familiar with the phraseology commonly used in relation to exercise of statutory discretions often use the word 'unreasonable' in a rather comprehensive sense. It was frequently been used and is frequently used as a general description of the things that must not be done. For instance, a person entrusted with a discretion must, so to speak, direct himself property in law. He must call his own attention to the matters which he is bound to consider. He must exclude from his consideration matters which are irrelevant to what he has to consider, if he does not obey those rules, he may truly be said, and often is said, to be acting 'unreasonably'. Similarly, there may be something so absurd that no sensible person could ever dream that it lay within the powers of the authority. Warrington LJ. In short v. Poole Corporation; ,(26),gave the example of the red-haired teacher dismissed because she had red hair. That is unreasonable in one sense. In another sense it is taking into consideration extraneous matters. It is so unreasonable that it might almost be described as being done in bad faith; and, in fact, all these things run into one another

ובכן, קשה להבדיל באופן מהותי בין מבחן הסבירות לבין המבחנים האחרים המקובלים לפסילת אקט מינהלי כמו חוסר-תום-לב, נקיטת שיקולים בלתי כשרים, השגת מטרה זרה לענין, וכו', אינם אלא צורות שונות לבדיקת ענין החריגה מסמכות. ייתכן שהשם המשותף היאה לכל הסוגים האלה של חריגה מסמכות הוא "עיוות הסמכות", מה שנקרא בפי הצרפתים [טקסט הושמט] ובפי האנגלים abuse of power.

אם אמנם כך הוא הדבר, כי אז לא זו בלבד שפקודת הפרשנות אינה עומדת למכשול על קביעת הלכה שמבחן הסבירות חל במידה שווה על כל סוג של חקיקת משנה של רשות מינהלית, ולא רק על חוקי עזר של רשויות מקומיות, כי אם להיפך. המונח "תקנה", כפי שהוא מוגדר בסעיף 1 לפקודת הפרשנות, אינו מבדיל בין חוק עזר לבין סוגים אחרים של חקיקת משנה, ואם מבחן הסבירות חל על הסוג האחד מדוע לא יחול באותו אופן גם על הסוגים האחרים?

מבחן זה של סבירות, מה פירושו? אם לשלב ולהתאים את דבריהם של לורד גרין במשפט Picture Houses, (20) ושל לורד רוסל (Russell) במשפט, (23)Kruse v. Johnson, הייתי אומר, שאם ימצא בית המשפט כי חקיקת המשנה היא כה בלתי הגיונית ובלתי נסבלת עד שאדם בר-דעת לא יעלה על דעתו ששר סביר היה מסוגל לעשותה, כי אז יצטרך לאמור שעולם לא נתכוון המחוקק לתת כוח זה בידי השר. חקיקת המשנה אינה מתקבלת על הדעת והיא מחוץ לתחום הסמכות. כפי שכבר אמרתי, מצאתי בארץ פסק דין אחד מתוקפת המנדט (ע"פ 69/38, (15)), שבו דן בית המשפט העליון בשאלת תקפה של אחת מתקנות התעבורה בדרכים (קווים ותעריפים), שחוקקו על ידי הנציב העליון מכוח פקודת התעבורה בדרכים. לאחר שקבע – בניגוד לדעתו של בית המשפט המחוזי – כי התקנה אינה חורגת מהסמכות במובן זה שיש לה כיסוי מפורש בפקודה, עבר לדון בשאלת סבירותה של התקנה באמרו שאם התקנה לוקה באי סבירות יהיה הכרח לבטלה, אך הגיע למסקנה כי היא אינה בלתי סבירה.

מן הראוי לחזור ולהדגיש כי אם לגבי פירושו של חוק-עזר של רשות מקומית נוהגים בתי המשפט בהתאפקות ובנדיבות מכסימלית ולא ישללו את תקפו מחמת אי-סבירות אלא במקרה קיצוני ביותר, הרי לגבי חקיקת משנה משרדית הנעשית על ידי שר הנתון לביקורת ישירה של הכנסת או על ידי מי שכפוף לשר ונתון גם הוא באמצעות השר לביקורתה של הכנסת, לא כל שכן. דבר אחד נעלה מכל ספק, והוא – שבית המשפט לא ינסה לשים את שיקול דעתו במקום שיקול דעתה של הרשות המוסמכת ולא יכפה את דעתו הוא על אלה שהמחוקק נתכוון לסמוך על תבונתם והגיונם, על ידיעתם ונסיונם בחיי המעשה; בקיצור – על שיקול דעתם הם המבוסס על ידיעת המצב לאשורו מכל הבחינות והתנאים המחייבים, לדעתם, את חקיקתה של חקיקת המשנה המסויימת ולא אחרת.

במהלך השמעת טענותיו, כאשר פרקליט המדינה נשאל על ידי בית המשפט בענין הסבירות בעזרת דוגמאות קיצוניות, לכאורה בלתי מתקבלות על הדעת (כמו, למשל, קביעה אחורנית של תעריפים לנסיעה בשירותי התחבורה הציבוריים), הסכים, כי אמנם ייתכן שקיים מבחן הסבירות לגבי חקיקת משנה משרדית, אבל – כמובן – רק במקרים מרחיקים לכת ביותר. אחרי שהיתה לו שהות להרהר בדבר, התאושש וחזר בו מההסכמה שנפלטה מפיו ברגע של חולשת הדעת. מובן מאליו שאין בדעתנו לתפוס את פרקליט המדינה המלומד בחולשתו והבאתי את האינצידנט הזה רק כדי להראות שיש דברים בגו וכי אין להוציא מכלל אפשרות מקרים של עשיית שימוש בלתי סביר בסמכות על ידי מחוקק לא-ריבוני, לרבות משרד ממשלתי, עד כדי כך שעלולה להידרש התערבותו של בית המשפט.

לקוח מתוך פסק דין דיזינגוף (ע"א 311/57), 5 ביולי 1959