דְּיוֹמָא
קו הרקיע של תל אביב   מקור: פליקר (טד איתן)

הנסיקה של מחירי הדיור בעשור האחרון היא אחת הסוגיות הכלכליות, החברתיות והפוליטיות המשמעותיות ביותר במדינת ישראל בעשור האחרון. הביקוש העצום למגורים לצד סביבת הריבית הנמוכה הקיימת בישראל מזה שנים, הביאו לעלייה חדה במחירי הדיור והחלום של זוגות צעירים בישראל לרכוש דירה הופך קשה יותר ויותר להגשמה.

הניסיונות של שרי האוצר יאיר לפיד ומשה כחלון להתמודד עם המחירים הגואים הסתיימו במפח נפש, שלא לומר בפארסה. תוכנית "מע"מ אפס" של לפיד ספגה תועפות של ביקורת מכלכלנים ובסופו של דבר לא יצאה אל הפועל – וטוב שכך. יוזמת "מחיר למשתכן" שהוביל כחלון, עלתה למדינה מיליארדי שקלים אך לאחר ירידה קטנה בשנת 2018, מחירי הדירות שבו לעלות בקצב מהיר ואפילו מגפת הקורונה לא עצרה את המשך העלייה.

שר האוצר הנוכחי, אביגדור ליברמן, כנראה למד מהניסיון המר של קודמיו וניכר שוויתר לחלוטין על הניסיון להפחית את מחירי הדירות. לאור הכישלון המהדהד של יוזמות האוצר הקודמות, אולי באמת עדיף שר אוצר שלא מתמודד עם בעיית מחירי הדיור מאשר שר אוצר שגורם בעיקר לנזק. אף על פי כן, מחירי הדירות בישראל מצויים בשמיים והמצב רק הולך ומחמיר, אז מה בכל זאת אפשר לעשות?

ובכן, כדי להתמודד עם הבעיה קודם כל צריך להבין מה הגורמים לה. ואם אנו רוצים להבין מדוע מחירי הדיור כה גבוהים, ראשית עלינו לחזור למושכלות יסוד בכלכלה.

 

ההיצע והרגולציה

מחירו של מוצר נקבע כשיווי משקל בין היצע לבין ביקוש. כאשר הביקוש למוצר גדל, יכולים לקרות באופן עקרוני שני דברים: במידה וניתן להגדיל את כמות המוצר בצורה משמעותית, על ידי ייבוא לדוגמא, כמות המוצר עולה – כלומר, ההיצע גדל כדי לענות על הגידול בביקוש; במידה ויש קושי להגדיל את כמות המוצר – מחיר המוצר עולה.

כך, למשל, כאשר הביקוש למכוניות בישראל גדל, קל להגדיל את ההיצע בהתאם. היות שיש מפעלי מכוניות רבים בעולם והיות שהם מייצרים כמות גדולה מאוד של מכוניות, די פשוט לייבא מהם יותר מכוניות כדי לענות על הגידול בביקוש.

לעומת זאת, קשה מאוד לבנות דירות חדשות בישראל ובייחוד באזורי הביקוש העיקריים. פועל יוצא, קשה מאוד להגדיל את ההיצע כדי לענות על הגידול בביקוש.

אבל למה אנחנו לא מצליחים להגדיל את ההיצע כדי שיוכל להתאים לביקוש?

אפשרות אחת היא שעלויות הבנייה בישראל האמירו באופן ניכר. כלומר, ייתכן שהמחירים של חומרי בניין ושל ציוד בנייה עלו בחדות או שהעלויות של עובדי בניין התייקרו משמעותית. מדד תשומות הבניה אכן עלה באופן ניכר בעשור האחרון – בסביבות 23 אחוזים – אבל זה מסביר רק חלק מהעלייה במחירי הדיור.

אפשרות אחרת היא שיש מחסור אקוטי בקרקע לבנייה. רוב הקרקע במדינת ישראל שייכת למנהל מקרקעי ישראל וקצב שחרור הקרקע לבנייה אכן איטי מדי. ברם, אם בוחנים צפיפות אוכלוסין מגלים שלמרות שישראל היא אחת המדינות הצפופות בעולם, ערי ישראל אינן צפופות במיוחד בהשוואה בינלאומית. אמנם, יש בישראל כמה ערים צפופות מאוד בהשוואה בינלאומית, אבל בתל אביב, העיר הכי צפופה מבין שבע הערים הגדולות בישראל עם 9,000 תושבים לקילומטר רבוע, יש פחות ממחצית ממספר התושבים לקילומטר רבוע שיש בפריז (21,000 תושבים לקילומטר רבוע) ופחות משליש משיש בניו יורק (29,000 תושבים לקילומטר רבוע). כלומר, בערים הגדולות בישראל יש עדיין מקום לבנות ולבטח אפשר לבנות צפוף יותר, אז למה לא עושים זאת?

התשובה הברורה היא שבישראל יש רגולציה ניכרת על הבנייה. הרגולציה בישראל מעכבת את הליך הבנייה בשני אופנים עיקריים – מצד אחד הגבלה של סוגי השימוש בקרקע ושל כמות השימוש בקרקע ומצד שני סרבול הליך הבנייה עצמו בבירוקרטיה סבוכה. דרישות הרגולציה המכבידות שיש בישראל מייקרות את עלות הבנייה מחד גיסא ודורשות זמן ניכר להשלמה מאידך גיסא. חמור מכך, הזמן שלוקח להוציא היתר בנייה בישראל רק הולך ומתארך.

Tel Aviv Skyline 01 Flickr Ted Eytan

תל אביב, צפופה פחות מפריז ומניו יורק

 

כשלון הרפורמות ברגולציה

המסקנה שהליכי התכנון והבנייה מהווים גורם משמעותי בעליית מחירי הדיור בישראל אינה מסקנה מקורית או חדשה במיוחד. כדי לפתור בעיה זו, ממשלות ישראל ניסו להעביר שלל רפורמות שיקלו על הוצאה של היתר בנייה. כך, למשל, ב-2009, עם חזרתו למשרד ראש הממשלה, בנימין נתניהו ניסה להוביל רפורמה על פיה מי שיבקש לבנות בניין מגורים נמוך או חלק ממנו לפי תוכנית המתאר המאושרת לאזור שבו מתוכננת הבנייה, לא ימתין יותר משלושה חודשים.

ב-2013, גדעון סער, שר הפנים דאז, ניסה להוביל רפורמה שבאה להקל על הרגולציה במספר היבטים חשובים – ביטול הדרישה להיתרי בנייה לשינויי בנייה זעירים (למשל פרגולות וגדרות), יצירת הליך רישוי מקוצר לתוספות בנייה עד 25 מטרים רבועים (למשל סגירת מרפסת) וקביעת פרקי זמן מירביים לאישור תוכניות בנייה מכל סוג שהוא. בנוסף, הרפורמה של סער הייתה אמורה להביא להקמת "מכוני רישוי" שיקלו על האזרחים להשיג את שלל האישורים הרגולטוריים הנדרשים.

ב-2014 נתניהו אפילו הצליח להעביר רפורמה משמעותית בחוק התכנון והבנייה (תיקון מספר 101 לחוק). התיקון בחוק שזכה לכינוי "רפורמת המרפסות" בא, בין היתר, לייעל הליכי רישוי בנייה ולקצרם. בתיקון זה ניתן פטור מהיתר בנייה ו/או תוכנית בנייה לעבודות פשוטות מבחינה הנדסית (למשל סגירת מרפסת), לסלילת דרכים, להקמת קווי תשתית תת-קרקעיים ולמיזמים בעלי חשיבות מחוזית או לאומית.

אבל למרות כל הרצון הטוב, "רפורמת המרפסות" לא הצליחה לקצר את הזמן הנדרש להשגת היתרי בנייה, ונתונים עדכניים אף מצביעים על האטה בקצב הוצאת היתרי בנייה להקמת דירות.

לא מסובך להבין מדוע הרפורמות שניסו לקצר את הזמן הנדרש להשגת היתרי בנייה, נתקלו בקשיים חקיקתיים ואופרטיביים. רגולציית הבנייה בישראל היא מנגנון מבוזר שסמכויותיו מתחלקות בין גופים שונים – ועדות מקומיות, ועדות מחוזיות, ועדות ארציות, משרד התחבורה, משרד איכות הסביבה, משרד הבריאות ועוד. קיצור משמעותי של תהליך הוצאת ההיתרים דורש שינויים במערכות רבות ומאבק נגד קבוצות אינטרסים שונות בתוך המערכת השלטונית ומחוצה לה.

אבל הרגולציה היא לא רק גורם מעכב על קצב הבנייה – כלומר על הגדלת ההיצע – אלא גם גורם עם עלויות אינטרינזיות המהוות חלק משמעותי ממחירי הדיור.

House in Sderot Rotshield Tel Aviv with the statue choir Ofra Zimbalista 1996 body casts aluminum pigment Sambach

"רפורמת המרפסות" לא הצליחה לקצר את הזמן הנדרש להשגת היתרי בנייה

 

עלויות של רגולציה

לא מצאתי מחקרים שמדדו את העלויות שמוסיפה הרגולציה למחירי הדיור בישראל, אך ישנם מחקרים רבים בסוגיה זו מארצות הברית. ממחקרים אלו אנו למדים שרגולציה כבדה מביאה לעלייה ניכרת במחירי הדירות ובייחוד באזורי ביקוש. העלויות שהרגולציה מוסיפה למחירי הדירות נעות בין עשרות אלפי דולרים למאות אלפי דולרים ליחידת דיור. מחקר כלל ארצי שנערך לאחרונה מלמד כי הרגולציה הנאכפת על ידי כל רמות השלטון, אחראית ל-23.8 אחוזים מהמחיר הממוצע העכשווי של בית חדש בארצות הברית.

הבה נניח, לצורך הדיון, שבישראל הרגולציה משפיעה על המחירים באופן דומה (ולא מן הנמנע שבישראל ההשפעה רבה יותר). כלומר, אם המחיר הנוכחי של דירת ארבעה חדרים בבאר שבע הוא בסביבות מיליון שקלים, בירושלים בסביבות 2  מיליון שקלים, ובתל אביב בסביבות 3.2 מיליון שקלים, אפשר להניח שהרגולציה "עולה" לכל הפחות 250 אלף שקלים בבאר שבע, 500 אלף שקלים בירושלים ו-800 אלף שקלים בתל אביב (כמובן, זהו פישוט של השפעת הרגולציה על המחיר בגלל שהרגולציה משתנה בין מקום למקום ומשום שיש לה השפעה רבה יותר על המחיר באזורים בהם הביקוש גבוה במיוחד והשפעה מרוסנת יותר באזורים בהם הביקוש נמוך יותר).

אז אפשר להניח שהרגולציה מייקרת באופן משמעותי את מחירי הדיור. ברם, אולי התועלת שהרגולציה מביאה מצדיקה את העלויות הנוספות שהיא גוררת?

ובכן, אין חולק שיש גם תועלת ברגולציה. רגולציה מוודאת שבניינים יהיו בטוחים מבחינה הנדסית, יוצרת מרחב ציבורי מפוקח, קובעת שטחים לתועלת הציבור וכיוצא באלו.

כשבוחנים ערים שתוכננו היטב ובהתאם לדרישות רגולטוריות מחמירות – ערים שכוללות מבנים בטוחים המשתלבים היטב בסביבתם, גנים ומרחבים ציבוריים – קל לראות את התועלת שברגולציה כבדה אבל האם אפשר לזהות, אפילו בערים מוצלחות כאלו, את הנזק שרגולציה כבדה גורמת?

קלוד פרדריק בסטייה, הכלכלן הצרפתי בן המאה ה-19, ציין כי כל ההבדל בין כלכלן טוב לכללכלן רע מצוי בכך שכלכלן רע לוקח בחשבון רק את האפקט הנראה לעין ואילו כלכלן טוב לוקח בחשבון את האפקט הנראה לעין וגם את האפקט שהכרחי לחזות מראש.

כך, למשל, כשבונים עיר בהתאם לדרישות רגולציה מכבידות, הכרחי לחזות מראש גם את כל האנשים שלא יוכלו להרשות לעצמם לגור בה מכיוון שמחירי הדירות (או שכר הדירה) יהיו גבוהים מדי עבורם. יתר על כן, סביר להניח שלפחות חלק מהאנשים שכן ירכשו דירה או ישכרו דירה בעיר כזאת, יעדיפו להוציא פחות כסף על דירתם גם במחיר של רגולציה מכבידה פחות.

פעמים רבות אנו נוטים להעדיף מחיר זול יותר גם אם פירוש הדבר מוצר באיכות פחותה (כלומר, מוצר שלא בהכרח עומד בתנאים רגולטוריים נוקשים). כיום, שירות הלקוחות בחברות הסלולר אולי טוב פחות מבעבר אבל המחיר נמוך הרבה יותר – ורובנו מעדיפים זאת כך. דוגמא אחרת היא היקף הרכישות העצום שישראלים (ולא רק ישראלים) מבצעים דרך "עלי אקספרס" וזאת כדי להשיג מוצרים במחירים נמוכים יותר בלי שיש לרוכשים מושג מה רמת הרגולציה הקיימת בייצור המוצרים הנרכשים.

אבל זה לא רק שאלה של מחיר. שאלו את עצמכם מה הסיכוי שהרגולציה הקיימת באמת שווה את העלות שלה? נהוג לומר שגמל זה סוס שתוכנן בוועדה. ובכן, רגולציית הבנייה בישראל היא ערב רב של חוקים שנחקקו בזמנים שונים ובהשפעה של קבוצות אינטרסים שונות ומי שמיישם את הרגולציה בפועל אלו מגוון גופי פיקוח שגם הם מושפעים מאינטרסים שונים ומשונים. כלומר, לא רק שאנחנו משלמים הרבה על הרגולציה, לעתים אנו מקבלים בתמורה לא גמל אלא תיש במקום סוס.

Bust of Frédéric Bastiat in Mugron France Thbz

פסל של קלוד פרדריק בסטייה

 

ניסוי בבנייה ללא רגולציה

אז רגולציה עולה לנו הרבה ובכלל לא בטוח שהיא שווה את המחיר. אולם, ראינו שרפורמות ברגולציה לא תמיד מצליחות ולעתים הן רק מחמירות את הבעיה. לפיכך, אם ברצוננו לייעל משמעותית את הליכי התכנון והבנייה, עלינו להימנע מעוד ניסיון כושל של תיקון הכשלים ברגולציה ולנסות ולהתקדם בכיוון אחר לחלוטין.

ההצעה שלי לשיפור קצב הבנייה היא פשוטה – לקחת עיר בישראל (או אזור מסוים בתוכה) ולהחריג אותה (או את האזור המסוים) מכל חוקי הבנייה באשר הם. כלומר, לאפשר בנייה ללא הגבלות רגולטוריות כלשהן במקום הנבחר.

להצעה זו יש יתרון בולט על ניסיונות קודמים לרפורמה בהליכי אישור הבנייה – היא לא מצריכה כל שינוי ברגולציה או בגופים האוכפים אותה. פשוט פוטרים עיר נבחרת (או אזור בתוכה) מכל דרישות הרגולציה ומאפשרים בה בנייה חופשית.

ההצעה המדוברת יכולה לקרוץ לפוליטיקאים ברמה הארצית והמקומית. ראשית, זו תוכנית שלבטח תביא לבנייה מהירה יותר היות שביטול דרישות הרגולציה יקצר באופן משמעותי את זמן הבנייה. שנית, תוכנית כזאת תוכל לספק כמות גדולה של דירות בשל הסרת החסמים השונים על הבנייה. שלישית, תוכנית כזאת תספק דירות זולות יותר.

אבל מעבר לתוצאות החיוביות האלו יש עוד תועלת משמעותית שאפשר להפיק מניסוי כגון זה.

למרות חסרונותיה הרבים של הרגולציה, סביר להניח שלבנייה ללא שום רגולציה יש חסרונות משמעותיים. ואת החסרונות המשמעותיים האלו בדיוק – רגולציה טובה אמורה לפתור. הבעיה העיקרית עם רגולציית הבנייה הסבוכה שיש בישראל היא שאנו לא יודעים באיזה מקרים הרגולציה באמת נדרשת, באיזה מקרים הרגולציה מיותרת לגמרי ובאיזה מקרים הרגולציה ממש מזיקה. על בסיס הלקחים הנלמדים מפיילוט בנייה חופשית באיזור מוגבל אפשר יהיה לעצב רגולציית בנייה חדשה ומשופרת – רגולציה רזה יותר, יעילה יותר, זולה יותר – וזה כבר אינטרס של כולנו, ולא רק כאמצעי להורדת מחירי הדיור.

עומר בלסקי הוא בעל תואר ראשון במשפטים מהמרכז הבינתחומי בהרצליה ותואר ראשון במנהל עסקים וכלכלה ממכללת וסאליוס בבריסל, מנהל ב-"קבוצת בלסקי", חברה העוסקת בשיווק מלט, בייבוא ציוד מכני הנדסי ובייצור צנרת ומכלים לתעשייה

users: עומר בלסקי

אבי
מאמר מעניין מאוד. מאתגר וכתוב היטב

הנקראים ביותר

החדשים ביותר