התרופה גרועה מהמחלה – תגובה למאמרו של ד"ר שגיא ברמק

במאמר שפורסם לאחרונה באתר "מידה" העביר ד"ר שגיא ברמק ביקורת סדורה על מכתב הכלכלנים כנגד הרפורמות במערכת המשפט ובשירות הציבורי המקודמות כעת על ידי הקואליציה (שגיא ברמק, "מה שחותמי העצומות לא מבינים לגבי בעיית המשטר בישראל"). במאמרו, הדהד ברמק בצורה חדה מקבץ מסוים של טענות נגד, ובייחוד אלו הנוגעות לטענה שהודגשה במכתב כי הרפורמה תיצור מערך מוסדי שיפגום לאורך זמן בתמריצים הכלכליים במשק, ותפגע בצמיחה הכלכלית ארוכת הטווח.

מכתב הכלכלנים

בניגוד לרוב הביקורות שהועלו כנגד מכתב הכלכלנים, הביקורת של ברמק מיודעת, במובן שהיא מכירה את עולם המושגים והרקע המדעי שבו נטוע המסמך ומתמודדת עימו במונחיו הוא. כלומר, היא מנהלת איתו שיח. ככלכלן שהשתתף בניסוח מכתב הכלכלנים, אני מבקש להתייחס לנקודות שהועלו במאמרו של ברמק.

הטענה שבמוקד הדיון נסמכת על ידע שנצבר במסגרת ה-"גישה המוסדית החדשה" בכלכלה, ומצביע על מבנה המוסדות הפוליטיים כעל גורם חשוב ביותר, גם אם לא בלבדי, המשפיע על התוצאות הכלכליות ארוכות הטווח של המשק. בקצרה, מבנה מוסדי "משתף" או "כוללני" (inclusive) שמאפשר חופש, זכויות, וגישה שוויונית לייצוג פוליטי ולמשאבים כלכליים לשדרות רחבות בחברה, הוא זה ההולם פיתוח כלכלי ארוך טווח. מנגד, מוסדות "נצלניים" (extractive) המאפשרים גישה לזכויות אלו רק לקבוצת אליטה מצומצמת – שליט יחיד, משפחה, שבט, קואליציה צרה של מגזרים, וכיוצא באלו – יעצימו ויעשירו את המקורבים לאותה אליטה, אבל על חשבון רווחת המשק בכללותו. מוסדות אלה מאפשרים לקבוצה השלטת ליטול לעצמה נתח גדול יותר מעוגת המשאבים הכלכליים של המשק, אך במחיר הקטנת העוגה כולה. הגישה המוסדית אינה מספקת את ההסבר היחיד להבדלים ברמת הפיתוח הכלכלי בין משקי העולם כיום, אולם רוב הגישות החלופיות מקבלות אותה כחלק חשוב מההסבר. התובנה כי מוסדות נאותים הם קריטיים לפיתוח כלכלי ארוך טווח, על גרסאותיה השונות, קרובה להיות קונצנזוס בין כלכלנים כיום.

מכתב הכלכלנים מפרש את מכלול השינויים הכלולים ברפורמה ככאלה שעתידים לדרדר את טיב המוסדות המאפיינים את המערכת הפוליטית והמשק הישראלי לכיוון "נצלני" יותר. הם יאפשרו לקבוצה השלטת, זו המחזיקה ברוב בכנסת (אפילו רוב קטן), גישה לכוח פוליטי ולמשאבים כלכליים ציבוריים עם מעט מאוד מעצורים מעשיים. בין אם בכוונה תחילה ובין אם כתוצאה של התפתחויות עתידיות, במוקדם או במאוחר ינוצלו עמדות הכוח האלה לטובת הקבוצה השלטת ולרעת הציבור הרחב.

ברמק לא מתנגד למסקנות של הגישה המוסדית החדשה, אלא חולק על מידת ההתאמה של המקרה הנוכחי למתכונת של הגישה הזו. במקומה הוא סבור כי יש ללכת בעקבות אסכולת ה-"בחירה הציבורית". זוהי גישה בכלכלה פוליטית המדגישה את העובדה שאנשי הדרג המקצועי והלא נבחר בשירות הציבורי גם הם שחקנים שעשויים לקדם אג'נדה עצמאית משלהם, כך שמעורבותם בהליך הפוליטי הדמוקרטי עשויה לעוות את רצון העם.

אסכם את שלל הטענות שבמאמרו של ברמק בשלוש נקודות עיקריות (וכמובן אני ממליץ לקרוא את המאמר במלואו ולא להסתמך על סיכום זה).

ראשית, ברמק טוען כי בנקודה בה אנו נמצאים כעת, כבר קיימת בעיה – ההסדר הנוכחי מאופיין בפוליטיזציה ובחוסר אמון במערכת המשפט וביתר השירות הציבורי. הגישה המוסדית לא מלמדת אותנו איך להתמודד עם בעיה כזו, ומכתב הכלכלנים לא מציע שום רעיון כיצד יש לפתור בעיה זו.

שנית, ברמק מציין כי מכתב הכלכלנים מנגיד בין פוליטיקאים שמונעים על ידי אינטרסים לבין שומרי סף נטולי פניות. אבל זו לא המציאות כהווייתה. כפי שמלמדת גישת הבחירה הציבורית, בפועל גם ה-"פקידים" הם שחקנים בעלי אינטרסים, בדיוק כמו הפוליטיקאים. אלא שההבדל ביניהם הוא שהאחרונים נבחרו על ידי הציבור והראשונים לא.

שלישית, ברמק גורס כי בהקשר הקונקרטי, כלומר במסגרת המערכת הפוליטית של ישראל, לממשלה אין כוח עודף. מכך עולה שהחששות מפני הסרת המגבלות על השלטון אינם מבוססים. השלטון מוגבל לא רק על ידי לשון החוק, אלא גם על ידי הציבור שבוחר בו ושמגביל אותו במגוון דרכים.

על בסיס טענות אלו ברמק מסיק כי החשש של הכלכלנים הוא מופרך, וכי עליהם למקד את תשומת ליבם בפתרון הבעיה הקיימת – היינו, הכוח העודף אשר מצוי דווקא ביד הרשות השופטת וחלקים מהשירות הציבורי – כוח שמנוצל לקידום מטרות שאינן הולמות את רצון הציבור.

אשיב בקצרה על כל אחת משלוש הנקודות.

על פוליטיזציה של שומרי הסף

לא אכנס לסוגייה האם לבית המשפט העליון ולשומרי סף אחרים יש כוח רב מדי והאם הם נטלו אותו בסמכות אם לאו. לצורך הדיון אני מוכן להניח כי קיים חוסר איזון, ואכן איננו מציעים דרך לתקנו במכתב הכלכלנים. אנחנו מניחים, במובלע, כי הסכנות הנובעות מחוסר איזון כזה בטלות בשישים בהשוואה לנזק ארוך הטווח ממנו אנחנו חוששים. אמנם, ישנן סיבות טובות לחשוב שאותו חוסר איזון כרוך גם בנזקים כלכליים אולם העניין כאן הוא הפרופורציות: כוח בלימה מוגזם (שלעתים קרובות מופעל כדי לבלום דברים שיש סיבות טובות לעצרם), אינו דומה לכוח פעולה בלתי מוגבל, וכך גם הנזקים הנובעים מכוחות אלה.

בנאום התגובה הבהול למכתב הכלכלנים, הדגיש ראש הממשלה בנימין נתניהו את הנזקים הכלכליים של "עודף המשפטיזציה", אבל העדות הטובה ביותר לקלישות הטענות בדבר נזקים אלה היא מופרכות הדוגמאות אותן סיפק ראש הממשלה בעצמו: העיכובים בסלילת כביש 6, הקמת קו הרכבת המהירה לירושלים, ייבוא החיסונים, ומתווה הגז – אף לא אחד מהם היה תוצאה של סמכויות יתר שיש לבתי המשפט, אלא של תכנון לקוי וביצוע רשלני, לצד הצורך האמיתי לאזן בין זכויות מתנגשות. מן הסתם, את הטענות היה עליו להפנות לעומד בראש הרשות המבצעת בעת תכנון וביצוע הפרויקטים הללו. אדרבא, יש מקום רב לספק לגבי כנות הכוונות לתקן את העיוות המדובר במצב הקיים: ההיקף, המהירות, והקיצוניות של הרפורמות המוצעות (לבטל כליל את עילת הסבירות, פסקת התגברות ברוב של 61, מהלך גורף של מתן כוח מכריע לפוליטיקאים בוועדה לבחירת שופטים) מעידים היטב על הכיוון ועל הכוונות. "משפטיזציה" היא תירוץ שקרי ותו לא.

מכל מקום, מוסכם כי יש להשוות מאזן נזק-תועלת בין שני מצבים שונים: המצב הנוכחי והמצב לאחר הרפורמות המוצעות. הלקחים של הגישה המוסדית החדשה הם לא טריוויאליים, והם מועילים מאוד כדי להעריך את טיב המאזן הזה במצב שלאחר הרפורמה.

על פקידים בעלי אינטרסים

אנו החתומים על מכתב הכלכלנים לא מניחים כי ה-"פקידים" הם נטולי פניות. פקידים הם גורם כוח שלעתים מקדם אג'נדות עצמאיות, כפי שמדגישה גישת הבחירה הציבורית. ואכן לעתים קרובות אג'נדות אלו מתנגשות עם רצון הציבור. אך אין להגזים בכוחם של הפקידים ובתיאום שבין פעולותיהם. את רעיון "המדינה העמוקה" מוטב להותיר לחובבי תיאוריות קשר. גם אין מקום לזלזל בחשיבות של מקצועיות נטו ושל דאגה כנה של הפקידים לטובת הציבור ובהתנגשות הפנימית שבין נקודות מבט אלה (איכות סביבה, בטחון, צמיחה, רווחה, וכדומה). גם אם הטענה אודות האג'נדה של שופטי בית המשפט העליון נכונה, הרפורמה חורגת באופן קיצוני מהנדרש לתיקון הטיה זו.

ההבדל בין הבעיות הקיימת לכאורה במצב הנוכחי ובין הבעיות מהן אנו חוששים לעתיד לבוא נובע בעיקרו מההבדל שבין ריכוז כוח וביזורו. אין סימטריה או דמיון בקנה המידה בסכנות הכרוכות בשני המצבים האלה. במקום בעלי עמדות מגוונות המייצגים אינטרסים רבים שבכוחם לפעול ולבלום, הרפורמה מציעה להציב את הקבוצה השלטת מעל כל מוקד כוח אחר, אם לא לגמרי לבדה.

כך נולדת עריצות אמיתית.

על הכוח של הממשלה

איננו מניחים כי במציאות הנוכחית כבר יש כוח עודף לממשלה, ואיננו סבורים כי שומרי הסף הם נטולי פניות או מבינים טוב מכולם מה רצוי ומה ראוי. החשש שלנו הוא פשוט – נטרול כוחם של שומרי הסף ירכז בידי הקבוצה השלטת כוח חסר מעצורים. כפי שמסביר ברמק, ברור כי מצב שבו לממשלה יש כוח עודף ומוגזם לא תואם לניסיון הישראלי עד כה, שכן מתקיימים פה הפרדת רשויות ואיזונים ובלמים. אך החשש שלנו הוא משינוי מערכתי שיערער באופן רדיקלי את מאזן הכוחות הזה ושיפקיד את הכוח העודף בידי הקבוצה השלטת.

אמנם, הקבוצה השלטת יכולה לייצג רוב מבין המצביעים ולשמור על העיקרון הדמוקרטי של הכרעת הרוב. אולם בלא ביקורת שיפוטית ובלא שירות ציבורי מקצועי ועצמאי לא תתאפשר הגנה על האינטרסים והזכויות של המיעוט, וזו תיוותר דמוקרטיה בשם בלבד. לקחי הגישה המוסדית החדשה מציבים בפנינו תמרור אזהרה בוהק כנגד ההשלכות הכלכליות ארוכות הטווח שעשויות להיות לכך.

סיכומו של דבר, גם אם מקבלים את הדיאגנוזה שהמערכת טעונה תיקון, ההפיכה המשטרית לא נועדה לתקנה אלא לעשות הרבה יותר מכך – ליצור ריכוז חסר תקדים של כוח בלא מעצורים בידי קבוצה שלטת מצומצמת. תרופה זו תהיה גרועה מהמחלה שהיא אמורה לרפא.

ד"ר יניי שפיצר הוא היסטוריון כלכלי ומרצה במחלקה לכלכלה ובתוכנית פכ"מ באוניברסיטה העברית בירושלים