חקיקה נגד נתניהו – המפלט האנטי דמוקרטי

גם לאחר ארבע מערכות בחירות בשנתיים, התסבוכת הפוליטית עדיין לא הסתיימה. גוש הימין-החרדים – כולל מפלגת ימינה – עומד על 59 מנדטים. גוש השמאל-מרכז-הרשימה המשותפת עומד על 57 מנדטים. מפלגת רע"ם, ההפתעה הגדולה של הבחירות, עומדת על ארבעה מנדטים ויכולה להעניק קואליציה לכל אחד מהצדדים.

אולם, ניכר ששני הגושים הגדולים יתקשו להקים קואליציה. בגוש הימין, לא סביר שמפלגת "הציונות הדתית" תסכים לשבת באותה קואליציה עם מפלגת רע"ם, אפילו אם זו רק תתמוך בקואליציה מבחוץ. בגוש השמאל-מרכז לא סביר שמפלגת "תקווה חדשה" תסכים לשבת עם הרשימה המשותפת.

הקושי להיחלץ מהפלונטר הפוליטי הביאו את גוש המפלגות המתנגדות לבנימין נתניהו – גוש "השינוי" – לשקול מפלט אנטי דמוקרטי לתסבוכת דמוקרטית. במקום להתמקד במאמצים להקמת ממשלה שוקלים בגוש השינוי להתמקד בקידום חקיקה שתסכל את התמודדות נתניהו בבחירות הקרובות או אף להכריח אותו להתפטר ממשרתו כבר עתה.

ילא מדובר ברעיון חדש. הצעה זו ודומות לה הוצעו על ידי בכירים במערכת הפוליטית כמה וכמה פעמים במהלך השנה האחרונה. לאחר הבחירות בספטמבר 2019, "כחול לבן" רצתה לקדם חקיקה נגד נתניהו אולם יושב ראש מפלגת "ישראל ביתנו", אביגדור ליברמן, התנגד לכך באותה העת, בין היתר משום שמדובר בחוק פרסונלי. לאחר הבחירות במרץ 2020, ליברמן שינה את דעתו והצהיר על תמיכת ישראל ביתנו בחקיקה כגון זו. לא עברו יומיים מתום הבחירות ועוד לפני שהגיעו התוצאות הסופיות, עפר שלח, אז חבר כנסת מטעם "כחול לבן", החל לקדם הצעת חוק שראש ממשלה לא יוכל לכהן עם כתב אישום.

הפוסט בפייסבוק מנובמבר 2019 בו הביע חבר הכנסת ליברמן התנגדות עקרונית לחקיקה פרסונלית נגד נתניהו

לחקיקה שתביא להתפטרותו של נתניהו מראשות הממשלה היו בכנסת הקודמת תומכים רבים בגוש המרכז-שמאל. איציק שמולי, אז חבר כנסת מטעם העבודה-גשר-מרצ בירך את ליברמן על הסכמתו לחקיקה נגד נתניהו: "מברך על הודעת ח"כ אביגדור ליברמן על תמיכת ישראל ביתנו בחוק שהצענו. תוצאות הבחירות מראות על רוב נגד נתניהו בכנסת שביכולתו להוביל גם למהפך ולניצחון. אין כוונה לקבל שיעורים על דמוקרטיה מנאשם בפלילים שמתאמץ לרסק אותה 365 יום ולילה בשנה. חותרים להכרעה וממש לא מתנצלים על זה". חבר הכנסת אחמד טיבי מהרשימה המשותפת אמר כי "ראש ממשלה עם כתב אישום על שוחד חייב להתפטר בכל מדינה מתוקנת. אם הוא לא מתפטר, ויובא לכנסת חוק שימנע מראש ממשלה עם כתב אישום חמור כזה לכהן – נשקול את זה וייתכן שנתמוך". גם יושב ראש מפלגת מרצ, ניצן הורוביץ הביע תמיכה בחוק זה: "בכנסת החדשה יש רוב מוחלט (62) לחוק שראש ממשלה לא יכול לכהן תחת כתבי אישום. זה נכון פוליטית, זה לגמרי משקף את רצון רוב הבוחרים וזה גם הדבר הראוי מבחינה מוסרית".

ואכן, זמן קצר לאחר מכן החלו כחול לבן וישראל ביתנו לקדם מספר חוקים שמטרתם למנוע מנתניהו לכהן כראש ממשלה – בדרך זו או אחרת. כחול לבן הגישה לא פחות משלוש הצעות חוק למטרה זו. בנוסף להצעת חוק על הפסקת כהונתו של ראש ממשלה או שר שהוגש נגדו כתב אישום, הוגשה גם הצעת החוק האוסרת להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום והצעת חוק נוספת המגבילה את כהונת ראש הממשלה לשתי קדנציות או שמונה שנים. ישראל ביתנו החרתה החזיקה אחרי כחול לבן והגישה שלוש הצעות חוק משלה, אחת להגבלת כהונה לשתי קדנציות, שנייה להתפטרות ראש הממשלה או שר עקב הגשת כתב אישום, ושלישית הפסקת כהונה של ראש ממשלה בממשלת מעבר שהוגש נגדו כתב אישום.

כל הצעות החוק האלו הסתיימו בסופו של דבר בלא כלום לאחר שנתניהו ובני גנץ הצליחו להגיע להקים קואליציה יחד. עם זאת, הצעות חוק שנועדו לסכל את נתניהו שבו ועלו בזמן כהונתה של הכנסת ה-23. כך, למשל, יושב ראש יש עתיד, יאיר לפיד, העלה בכנסת הקודמת הצעת חוק שאוסרת על נשיא המדינה להטיל את הרכבת הממשלה על חבר כנסת עם כתב אישום והצעת חוק שתביא להפסקת כהונתו של ראש ממשלה עם כתב אישום. שתי הצעות החוק של לפיד היו עם תחולה מהכנסת ה-24 ואילך, אולם הוראות החוק חלו גם על כתבי אישום שהוגשו בטרם ראשית תחולת החוק. הצעת חוק נוספת שיזם לפיד שעניינה הגבלת כהונתו של ראש ממשלה לשתי כהונות רצופות או לשמונה שנים רצופות, הייתה גם כן עם תחולה מהכנסת ה-24 ואילך, וגם הוראות החוק בהצעה זו חלו על התקופה לפני תחולת החוק (כלומר מנו גם את תקופות הכהונה בראשות הממשלה שקדמו לתחולת החוק).

הצעת החוק של יאיר לפיד ויש עתיד להגבלת כהונות של ראש ממשלה

במערכת הבחירות לכנסת ה-24, יאיר לפיד הבטיח כי ימשיך להוביל חקיקה נגד ראש ממשלה עם כתב אישום. לאחר הבחירות, כאשר הסתמן כי לגוש הימין-חרדים אין 61 מנדטים, גוש השינוי שוב החל לשקול קידום חקיקה נגד נתניהו ("הארץ", 25.03). יומיים לאחר הבחירות ליברמן כבר צייץ בטוויטר את הדברים הבאים: "אני מחויב לעשות הכל על מנת למנוע בחירות נוספות. השלב הראשון עובר דרך הצעת החוק שתמנע מחבר כנסת עם כתב אישום להיות מועמד להרכבת ממשלה. אני מצפה מכל הצדדים שמייחלים לשינוי, עליו דיברו בחודשים האחרונים, לגלות אחריות ולהצטרף להצעת חוק זו".

הצעות החוק המדוברות הן בעייתיות מאוד, וזאת בלשון המעטה, משום שמדובר בחקיקה אנטי דמוקרטית בכל מובן ועניין. אולם, הואיל והחקיקה נגד נתניהו לוקה בגירעון דמוקרטי ביותר מאספקט אחד, ראוי להבחין ביניהם.

בעיית החקיקה למפרע

האספקט הבעייתי הראשון בהצעות החוק המדוברות הוא תחולה שאינה צופה פני עתיד. כדי להבין אבחנה זו יש להסביר קודם מהן ארבע החלוקות המקובלות לגבי תחולה של חוק (לדיון בנושא, ראו גם עניין ארביב, עע"א 1613/91).

חקיקה נחשבת לפרוספקטיבית אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, את התכונות המשפטיות או את התוצאות המשפטיות של מצבים חדשים, או של פעולות או של אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או התרחשו לאחר כניסת החוק לתוקף.

לעומת זאת, חקיקה נחשבת לרטרואקטיבית אם היא משנה את המעמד המשפטי, את התכונות המשפטיות או את התוצאות המשפטיות של מצבים, או של פעולות או של אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או התרחשו לפני כניסת החוק לתוקף.

חקיקה נחשבת לרטרוספקטיבית אם היא משנה לגבי העתיד את המעמד המשפטי, את התכונות המשפטיות או את התוצאות המשפטיות של מצבים, או של פעולות או של אירועים (מעשים או מחדלים) שנעשו או התרחשו לפני כניסת החוק לתוקף.

חקיקה נחשבת לאקטיבית אם היא מוחלת באופן מיידי על מצב דברים נתון המתקיים באופן מתמשך (כלומר מצב משפטי שנוצר בעבר אך לא הסתיים בעבר) ביום כניסתו של החוק לתוקף.

ההבדלים בין התחולות השונות אינן תמיד קלות להבחנה. כך, למשל, קשה לעתים להבדיל בין חקיקה רטרוספקטיבית לבין חקיקה אקטיבית החלה על מצב שנוצר בעבר. יתרה מזאת, אין הסבר אחד המקובל על הכל להבדלים בין התחולות. יש אף החולקים על עצם קיומה של התחולה הרטרוספקטיבית ויש החולקים על עצם קיומה של התחולה האקטיבית (ראו למשל את עמדתו של השופט בך בעניין ארביב).

לא זה המקום להיכנס לעומק הוויכוח בנושא ההבדלים בין ארבע התחולות השונות אולם מן הראוי להמחיש את ההבדלים ביניהן באמצעות שתי דוגמאות.

נניח שנחקק חוק הקובע שאכילת מצה עם שוקולד למריחה היא עבירה על החוק שדינה שלוש שנות מאסר. אם החוק קובע שיש להעמיד לדין מי שאוכל מצה עם שוקולד למריחה רק לאחר חקיקתו, מדובר בחקיקה פרוספקטיבית. אולם, אם החוק קובע שיש להעמיד לדין גם את מי שאכל מצה עם שוקולד למריחה לפני חקיקתו, הרי זו חקיקה רטרואקטיבית.

עכשיו נניח שבאותו חוק יש סעיף הקובע תקופת התיישנות של שנתיים על ביצוע העבירה של אכילת מצה עם שוקולד למריחה. כלומר, לא ניתן להעמיד לדין את מי שאכל מצה עם שוקולד למריחה לפני יותר משנתיים. ברם, לאחר זמן מה הכנסת מתקנת סעיף זה וקובעת כי תקופת ההתיישנות על עבירה זו תעמוד על ארבע שנים. אם תיקון חוק זה קובע שעבירת אכילת מצה עם שוקולד למריחה שבוצעה לפני שלוש שנים (ולפיכך כבר התיישנה לפי החוק הישן) טרם התיישנה שכן לא עברו ארבע השנים שנקבעו בחוק המתקן – זו חקיקה רטרוספקטיבית. אולם, אם תיקון חוק זה קובע שעבירת אכילת מצה עם שוקולד למריחה שבוצעה לפני שנה (ולפיכך טרם התיישנה לפי החוק הישן) תתיישן בעוד שלוש שנים (כלומר, על פי התקופה הקבועה בתיקון לחוק) – זו חקיקה אקטיבית (ראו דיון בנושא בעניין הרוש, ע"פ 3025/00).

מהי אם כן התחולה שיש בחוקים המוצעים נגד נתניהו? לצורך דיון זה אבחן רק את שלושת החוקים שהוצעו בהקשר לראש ממשלה עם כתב אישום (למרות שעניין התחולה רלוונטי גם לחוקים אחרים שהוצעו נגד נתניהו כמו חוק הגבלת הכהונות):

1. חוק המורה על הפסקת כהונתו של ראש ממשלה או שר שהוגש נגדו כתב אישום.
2. חוק האוסר להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום.
3. חוק המפסיק את כהונתו ראש ממשלה בממשלת מעבר שהוגש נגדו כתב אישום.

חוק האוסר להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום, יהיה חקיקה רטרואקטיבית אם תיקבע לו תחולה גם על כתבי אישום שהוגשו בעבר. כדי שחוק כגון זה יהיה חקיקה פרוספקטיבית יש לקבוע לו תחולה צופה פני עתיד, כלומר רק על כתבי אישום שיוגשו נגד ראש ממשלה לאחר חקיקת החוק. הבחנה זו יפה גם ביחס לשני החוקים האחרים.

אבל מה אם חוקים אלו כן יחולו על כתבי אישום שהוגשו בעבר אך מועד התחולה שלהם ייקבע לכנסת הבאה?

במקרה כזה ההבחנה בין המקרים אינה כה פשוטה.

חוק האוסר להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום, אשר חל גם על כתבי אישום שהוגשו בעבר אך שתחולתו היא מהכנסת הבאה, הוא חקיקה רטרוספקטיבית. ברם, אפשר לטעון שמדובר בחקיקה אקטיבית שכן כתב אישום הוא מצב דברים המתקיים באופן מתמשך. כלומר, כתב האישום הוגש בעבר אך לא הסתיים בעבר ולפיכך אין מדובר בחקיקה רטרוספקטיבית.

זו טענה לגיטימית אולם לדעתי זו טענה שגויה, משום שיש בחוק זה שינוי רטרוספקטיבי מובהק. המשפטן הקנדי אלמר דרידגר מגדיר חוק רטרוספקטיבי כחוק אשר "פועל קדימה, אבל מסתכל אחורה בכך שהוא מצמיד תוצאות עתידיות חדשות לאירוע שהתרחש לפני שהחוק חוקק". כיום חבר כנסת עם כתב אישום יכול להקים ממשלה. כלומר, כיום, התוצאות המשפטיות של מצב משפטי בו הוגש כתב אישום נגד חבר כנסת, הן שהוא כשיר להקים ממשלה. הואיל וכבר הוגש כתב אישום נגד ראש הממשלה, הרי החלת החוק על כתב אישום זה (בניגוד לכתבי אישום עתידיים) ולמעשה על הכשירות של נתניהו להקים ממשלה – כשירות הקיימת במציאות החוקית הנוכחית – יוצרת חקיקה אשר פועלת לעתיד אך מסתכלת אחורה ומעניקה תוצאה עתידית חדשה לפעולה שהתרחשה בעבר.

בעוד שביחס לחוק האוסר להטיל את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום, אפשר לטעון לעמימות מסוימת בין תחולה רטרוספקטיבית לבין תחולה אקטיבית, אין כך הדבר ביחס לשני החוקים האחרים. חוק המורה על הפסקת כהונתו של ראש ממשלה שהוגש נגדו כתב אישום בממשלה מכהנת או חוק דומה החל בממשלת מעבר הם חוקים רטרוספקטיביים מובהקים אף יותר. זאת משום שבניגוד לחוק האוסר את מלאכת הרכבת הממשלה על חבר כנסת אשר הוגש נגדו כתב אישום – מצב שלגביו אין חקיקה מפורשת אלא לכל היותר פרשנות משתמעת מסעיף 4 בחוק הממשלה – שני החוקים האחרים יוצרים שינוי רטרוספקטיבי לחקיקה מפורשת. בסעיף 18 בחוק יסוד הממשלה העוסק בהפסקת כהונה של ראש ממשלה מחמת עבירה, נקבע שכהונתו של ראש הממשלה תיפסק כאשר פסק דין המרשיע ראש ממשלה בעבירה שיש עמה קלון – נעשה סופי. כלומר, המצב המשפטי שקיים נכון להיום הוא שראש ממשלה, עם כתב אישום אינו חייב להתפטר לאחר הגשת כתב אישום ואין זה משנה אם מדובר בממשלה מכהנת או בממשלת מעבר.

חקיקה רטרואקטיבית או רטרוספקטיבית המשנה לרעה את הכללים – כלומר אוסרת את המותר, או מטילה סנקציה, או מרעה מצב קיים, או תכליתה להחמיר – פוגעת בעקרונות הצדק, מערערת את יציבות שלטון החוק ופוגמת באמון הציבור במוסדות השלטון (ראו דיון בנושא החקיקה למפרע בחוברת מדריך למחוקק שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה).

שופט בית המשפט העליון אהרן ברק ציין בעניין ארביב כי "מטרתו של חוק היא לכוון התנהגות אנושית. החוק נועד לקבוע מותר ואסור. החוק, מעצם מהותו, מכוון לפעולות עתידיות. אין כל משמעות לכוון היום פעולה שנעשתה אתמול". ברק הוסיף וטען כי "חקיקה למפרע פוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות. היא פוגעת בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובביטחון הציבור בו. היא פוגעת בעקרונות היסוד של צדק ושל הגינות ובאמון הציבור במוסדות השלטון".

אין זה מקרה כי התחולה של החוקים המוצעים אינה פרוספקטיבית. שכן המציעים חוקים אלו רוצים לקדם חקיקה שתביא להדחתו של נתניהו מראשות הממשלה או למצער שתמנע ממנו להקים ממשלה חדשה. וזה מביא אותנו לבעיה השנייה של החוקים המוצעים נגד נתניהו.

בעיית החקיקה הפרסונלית

הצעות החוק המדוברות נתפרו למידותיו של בנימין נתניהו. בכך הן מהוות חקיקה פרסונלית פסולה.

חקיקה צריכה להיות כללית, כלומר לחול על כל הציבור או על כל האנשים המספקים תיאור מסוים, ולא על אדם מסוים או על אנשים ספורים. אמנם, בהצעות החוק שהוגשו בעבר נתניהו אינו נזכר בשמו המפורש, אולם החוק מכוון אליו באופן חד משמעי. במאמר "על כלליותן של נורמות משפטיות", פרופ' חיים גנז מתייחס לדרך בה מחוקקים הרוצים להפלות לרעה פרט מסוים או פרטים מסוימים אך חפצים להסוות את המהלך המפלה, יעדיפו לעשות זאת על ידי זיהוי הפרט או הפרטים לא באמצעות שמם אלא באמצעות ציון תכונות שצירופן מיוחד לאותו פרט או פרטים – במקרה שלנו חבר כנסת שיכול להקים ממשלה ושיש לו כתב אישום, או ראש ממשלה מכהן עם כתב אישום.

ברם, כל הפלפול המשפטי הזה מיותר כי מציעי החוק אפילו לא טורחים להסתיר את הפרסונליות של החקיקה המדוברת, המיועדת באופן מוצהר להביא להדחתו של נתניהו או למנוע ממנו להקים ממשלה.

אפילו חקיקה פרסונלית מיטיבה יכולה להיות בעייתית. גרועה ממנה חקיקה פרסונלית מיטיבה שעשויה לפגוע בזכויות של פרטים אחרים – כגון חקיקה "תפורה" המיועדת להעדיף אדם אחד על פני אחרים באותו מעמד, כמו למשל מועמדים לאותו תפקיד. אולם חמורה מכל היא חקיקה פרסונלית שנועדה לפגוע בזכויות של אדם מסוים.

חקיקה פרסונלית המיועדת לפגוע באדם מסוים – אפילו כאשר מדובר ברשע גמור – היא חקיקה הפוגעת בשוויון בפני החוק, רומסת את עקרונות הצדק וההוגנות, מהווה שימוש לרעה בכוחו של המחוקק, מערערת את אמון הציבור במוסדות השלטון ויש בה מאפיינים של עריצות הרוב (ראו דיון בנושא החקיקה הפרסונלית בחוברת מדריך למחוקק שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה)

אבל גם המאפיין הפרסונלי בהצעות החוק המדוברות הוא לא הבעיה הגדולה ביותר בהן.

חקיקה פרסונלית למפרע בישראל

כהכללה, נהוג להחשיב חקיקה למפרע כמאפיין של משטרים טוטליטריים. גם חקיקה פרסונלית נחשבת למאפיין של משטרים טוטליטריים. ברם, דמוקרטיות אינן אוטופיות וגם בהן נחקקים לעתים חוקים פרסונליים ו/או למפרע.

אמנם, ישנן מדינות בהן ישנן הגבלות בחוקה על חקיקה למפרע ו/או על חקיקה פרסונלית אולם הגבלות אלו חלות לרוב על חקיקה פלילית רטרואקטיבית או על זכויות בסיסיות ולא על חקיקה מנהלית או חוקתית. על כל פנים, בישראל אין חוקה אמיתית ואפילו בחוקי היסוד אין איסור חוקתי על חקיקה פרסונלית או חקיקה למפרע (ראה דיון בנושא במאמרו של יניב רוזנאי, "רטרואקטיביות – יותר מאשר 'רק עניין של זמן'!").

יתרה מזאת, בישראל מקובלת התפיסה כי חקיקה למפרע היא חקיקה חוקית. לא זו בלבד, גם חקיקה פרסונלית היא חוקית בישראל. כך, למשל, "חוק שלילת תשלומים מחבר הכנסת ומחבר הכנסת לשעבר בשל עבירה", שעבר בשנת 2011, הוא חקיקה פרסונלית רטרואקטיבית המשנה לרעה את הכללים. החוק המדובר בא לשלול תשלומים מחבר הכנסת לשעבר עזמי בשארה שברח מהארץ לאחר שנחשד בריגול עבור החזבאללה. החוק נוסח כחקיקה כללית, אולם בפועל הוא נתפר כחקיקה פרסונלית באמצעות ציון תכונות שצירופן באותה העת היה ייחודי לבשארה ולו בלבד. גם תיקון "חוק שחרור על תנאי ממאסר" על ידי הוספת סעיף 30א בשנת 2001, הוא חקיקה פרסונלית רטרואקטיבית המשנה לרעה את הכללים. החוק חוקק כדי למנוע את קיצוב עונשו של יגאל עמיר שרצח את ראש הממשלה יצחק רבין זכרונו לברכה.

כלומר, חקיקה פרסונלית למפרע היא אמנם חקיקה פסולה אבל היא אינה מנוגדת לנורמות חקיקה מקובלות בישראל. אגב, את חוק עזמי בשארה הוביל גוש הימין ואת חוק יגאל עמיר הוביל גוש השמאל, כך שנורמת החקיקה הפסולה הזו מקובלת על שני הצדדים.

חקיקה פרסונלית ורטרואקטיבית שימשה גם לצרכים פוליטיים ומדיניים. אחרי כישלון התרגיל המסריח תיקנה הכנסת את חוק יסוד הכנסת, את חוק יסוד הממשלה ואת חוק מימון מפלגות כך שיוטלו סנקציות מסוגים שונים על חברי כנסת שפורשים מסיעתם או מתפלגים ממנה (תיקון מספר 12 לחוק יסוד הכנסת, 22 בפברואר, 1991). התיקון בחוק יסוד הממשלה קבע כי חבר כנסת שפרש מסיעתו ולא התפטר מכהונתו סמוך לפרישתו, לא יהיה לשר או לסגן שר בתקופת כהונתה של אותה כנסת. ברם, כדי להעביר את הסכם אוסלו ב' חסרו לממשלת רבין שני קולות (לאחר שש"ס פרשה מהקואליציה ושני חברי כנסת מהעבודה החליטו להצביע נגד ההסכם). ממשלת רבין הציעה לשניים מפורשי מפלגת צומת, חברי הכנסת גונן שגב ואלכס גולדפרב להצטרף לקואליציה ולהצביע עבור הסכם אוסלו ב' ובתמורה ימונו לשר ולסגן שר בהתאמה. ברם, חוק יסוד הממשלה אסר זאת במפורש. הוגשה עתירה לבג"ץ ופסק הדין ביטל ברוב את המינויים (עניין ארגון בצדק, בג"ץ 4031/94). כדי לעקוף את פסיקת בג"ץ, חברי הכנסת אלי דיין וסאלח טריף ממפלגת העבודה הציעו תיקון לחוק יסוד הממשלה שיאפשר את מינויים של השניים. לחוק היסוד המתוקן אף הוסף סעיף הקובע כי "לעניין חוק זה, אין נפקה מינה אם הפרישה או ההתפלגות היו לפני תחילתו של חוק זה או לאחריה". כלומר, ללא חוק פרסונלי ורטרואקטיבי מובהק, ממשלת רבין לא הייתה מצליחה להעביר בכנסת את הסכם אוסלו ב'.

גם השימוש בחקיקה פרסונלית לצורך סיכול פוליטי אינו תופעה חדשה. כך, למשל, הליכוד ניסה לתקן את חוק יסוד הכנסת באופן שיחייב תקופת צינון של שנה לעוסקים בתחום התקשורת הפוליטית-חברתית טרם כניסתם לכנסת. מדובר לכאורה בחוק כללי ופרוספקטיבי, ויוזם החוק חבר הכנסת כרמל שאמה הכהן התעקש שכך הדבר, אולם הייתה זו חקיקה פרסונלית שנועדה לסכל את כניסתו המשוערת של העיתונאי דאז, יאיר לפיד, לזירה הפוליטית. "חוק לפיד" אמנם לא עבר, אבל ב-2012 הליכוד הצליח להעביר את "חוק לפיד 2", הוא תיקון מספר 17 לחוק המפלגות, שעיקרו חשיפת התרומות של מי שמתכוון להתמודד בבחירות לכנסת אפילו אם לא הכריז על כך במפורש (החוק מתייחס גם להכרזה על כוונה "על דרך התנהגות"). החוק נועד לכפות על לפיד להכריז באופן רשמי על ריצה לכנסת, להקים מפלגה ולהחיל עליו חובת דיווח באשר לתרומות שהוא מקבל. חוק לפיד 1 וחוק לפיד 2 היו חוקים פרוספקטיביים משום שהוצעו לפני שלפיד הכריז באופן מפורש על כוונתו להתמודד בבחירות בכנסת (למרות שאפשר לתהות אם חוק המתייחס להכרזה "על דרך התנהגות" יכול להיחשב כחקיקה בעלת תחולה פרוספקטיבית). ברם, ברי כי שני החוקים היו חקיקה פרסונלית שנועדה לשים מכשלות על תחילת דרכו הפוליטית של לפיד.

בהקשר של חקיקה פרסונלית נהוג להזכיר גם את הצעת תיקון חוק יסוד הממשלה מ-2007 שבאה לקבוע כי ראש ממשלה, שר וסגן שר שהוגש נגדם כתב אישום בעבירה מסוג פשע חייבים להתפטר. בשנת 2008 החוק עבר בהצבעה טרומית ברוב של 61 תומכים ו-6 מתנגדים. בין התומכים היה ראש האופוזיציה דאז, בנימין נתניהו. החוק המדובר נחקק בזמן שראש הממשלה אהוד אולמרט היה מצוי בחקירות משטרה. כלומר, אין מדובר בחקיקה למפרע משום שכתב האישום הראשון נגד אולמרט הוגש יותר משנה לאחר מכן, אולם היה לחוק ממד פרסונלי מובהק.

לאור האמור לעיל, ברי כי הנורמה הפסולה של חקיקה פרסונלית למפרע לא רק קיימת בישראל אלא גם שימשה לא פעם בעבר לצרכים פוליטיים אקטואליים. אז מה כל כך פסול בחקיקה המוצעת עתה?

בעיית החקיקה האנטי דמוקרטית

כאמור, חקיקה פרסונלית וחקיקה למפרע נחשבות לא רק לחקיקה הפוגעת בשלטון החוק אלא גם לחקיקה אנטי דמוקרטית במהותה. העובדה שחקיקה פרסונלית למפרע היא חקיקה חוקית בישראל, לא הופך אותה לפחות פסולה.

אבל פה לא מדובר בחקיקה פרסונלית למפרע "רגילה" ואפילו לא בשימוש בחקיקה כגון זו לחיסול פוליטי "רגיל". הצעות החוק המדוברות הן ניסיון לסכל את מנהיג הגוש הפוליטי היריב באמצעי חקיקתי.

וזו כבר חקיקה שהולמת דיקטטורות – חד וחלק.

הסיבה לכך שגוש "השינוי" תומך בחקיקה שמיועדת לסכל את נתניהו, היא הקושי שלהם להכריע אותו בדרך הדמוקרטית. זו הסיבה האמתית, וכל שאר הדברים הנאמרים בנושא הם מסך עשן שאינו קרוב אפילו להסתיר את האמת המכוערת.

לדיקטטורים כמו ולדימיר פוטין ורג'פ טאיפ ארדואן מתאים לחוקק חקיקה שמסכלת את מי שהם מתקשים להכריע בבחירות, ועצוב שמנהיגי גוש "השינוי" שוקלים לצעוד בעקבותיהם של אנשים כגון אלו. אגב, מפתיע שמזהי התהליכים בגוש "השינוי" אינם יודעים איזו מדינה באירופה של שנות השלושים השתמשה בחקיקה פרסונלית קיצונית כדי לסכל את הגוש הפוליטי היריב.

בג"ץ

במידה שגוש "השינוי" יחוקק חקיקה פרסונלית ורטרואקטיבית שמטרתה סיכולו הפוליטי של נתניהו, זכותו של הלה לעתור לבג"ץ. ברם, אפשר לומר כבר עתה כי לבג"ץ אין סמכות לבטל חקיקה כזו, וזאת משלושה טעמים.

ראשית, הצעות החוק המדוברות הן תיקונים לחוקי יסוד. למרות שבג"ץ דן בחוקי יסוד – עתה ובעבר – אין לו שום הסמכה בחוק לעשות זאת. שנית, גם אם היה מדובר בחוק רגיל, הרי חקיקה פרסונלית ורטרוספקטיבית נגד ראש המחנה הפוליטי היריב היא אמנם אנטי דמוקרטית אבל אינה עומדת בסתירה לחוקי היסוד לפי כללי פסקת ההגבלה. שלישית, למרות שהחוקים שנועדו לסכל את נתניהו מהווים חקיקה פרסונלית קיצונית המתאימה לדיקטטורות, הרי נורמות חקיקה פרסונליות ולמפרע קיימות בישראל, כפי שהודגם לעיל.

התגובה לחקיקה נגד נתניהו לא תימצא במישור המשפטי אלא דווקא במישור הדמוקרטי-פרלמנטרי.

התגובה הדמוקרטית

חקיקה פרסונלית למפרע המיועדת לחסל מנהיג גוש פוליטי היא חרפה לדמוקרטיה הישראלית. זה שגוש "השינוי" רוצה לקדם חקיקה כזו משום שהוא לא מצליח להכריע את נתניהו באופן דמוקרטי רק הופך את התועבה האנטי דמוקרטית הזו לנתעבת יותר.

מן הראוי שהמחוקקים בישראל – בשני הצדדים הפוליטיים ובכל מפלגה ומפלגה – יבינו שהכוח שהעם מסר לרשותם הוא פיקדון יקר ושאין להשתמש בו כדי לפגוע בדמוקרטיה.

אפשר לקוות שחקיקה אנטי דמוקרטית נגד נתניהו לא תעבור בסופו של דבר, כפי שלא עברה בשתי הכנסות הקודמות. שכן גם אם יהיה רוב בכנסת לתומכים בחקיקה נגד נתניהו, השילוב של המתח בין קואליציה לבין אופוזיציה, של המתחים הפנים קואליציוניים, של הליכי חקיקה מורכבים ושל התנגדות ציבורית עזה, יכולים לבלום מהלך זה.

ברם, במידה שמערכת האיזונים והבלמים הפרלמנטרית תיכשל וגוש השינוי יצליח להעביר חקיקה אנטי דמוקרטית שמטרתה סיכול ממוקד של ראש המחנה הפוליטי היריב באמצעי חקיקתי, הבוחר יוכל לבוא חשבון עם אותם פרלמנטרים שחושבים שהם באספה הלאומית הגדולה של טורקיה או בדומה של רוסיה וששוכחים שהם בכנסת ישראל ובמשטר דמוקרטי.

ניסים סופר הוא פובליציסט ועורך אחראי באתר דיומא