דיוקנותיהם של נשיאי בית המשפט העליון, בקומת השופטים בבית המשפט העליון   מקור: לע"מ (מארק ניימן)

במאמרו "השיבה משפטנו כבראשונה – בחזרה לדרישת המעמד", ד"ר יעקב בן-שמש מבקש להחזיר את דרישת זכות העמידה למה שהיה מקובל במשפט הישראלי במשך קרוב לארבעה עשורים.

ד"ר בן שמש מציין שאפשר להשיב את דרישת המעמד באמצעות חקיקה אך סבור שעדיף שבית המשפט העליון יעשה זאת "באמצעות צמצום שיפוטי הדרגתי של זכות העמידה של עותרים ציבוריים" ("דיומא", 24.01).

• השיבה משפטנו כבראשונה – בחזרה לדרישת המעמד

• שלטון החוק – על הצורך להסדיר את דרישת המעמד בחקיקה

• בחזרה לזכות העמידה המסורתית

 

מגמות בזכות העמידה במשפט הישראלי

אכן, בעשורים הראשונים לקיומה של המדינה, רווחה הגישה שעל העותר לבג"ץ להראות אינטרס לגיטימי ו-"עניין אישי, מיוחד, מוחשי וישיר" – להבדיל מעניין ציבורי כללי – בתוצאות הדיון.

אם לא היה אינטרס פרטי, נדחתה זכות הגישה לבית המשפט, וזאת גם בעניינים בעלי חשיבות ציבורית עליונה.

מאמצע שנות השמונים של המאה ה-20 הורחבה זכות העמידה גם לעותר ציבורי הפונה לבית המשפט במקרים שבהם מדובר בבעיה בעלת אופי ציבורי, בעניין יוצא דופן שנוגע לעקרונותיו של שלטון החוק, או בבעיה חוקתית מובהקת.

רעיון זה של עותר ציבורי מקורו במוסד ה-Actio popularis של המשפט הרומי, ולפיו כל אחד מהציבור (quivus ex populo) יכול לפתוח בהליך משפטי לטובת אינטרס ציבורי.

השינוי בזכות העמידה הביא לעלייה במספר העתירות לבג"ץ.

בייחוד יש לציין את העלייה בשיעור העתירות שהגישו ארגוני החברה האזרחית. ארגונים אלו פונים להתדיינות משפטית כדי לקדם מטרות ציבוריות וחברתיות.

קבוצה נוספת שמרבה לעתור נגד הכרעות פוליטיות היא זו של הפוליטיקאים עצמם. מלבד הרצון להשפיע על המדיניות הציבורית באמצעות בית המשפט, פוליטיקאים עותרים לבג"ץ כדי לקבל חשיפה תקשורתית ולחזק את תדמיתם הפוליטית.

כלומר, אזרחים ופוליטיקאים רואים בבית המשפט זירה נוספת להגשמת המדיניות הציבורית הרצויה בעיניהם, מה שהופך את בית המשפט לשחקן פוליטי.

חשוב לציין כי בשנים האחרונות ניכרת מגמה מסוימת של צמצום זכות העמידה הרחבה באמצעות דחיית עתירה במקרה שבו הנפגע הישיר בחר שלא לעתור. לעיתים אף משית בית המשפט הוצאות על העותר הציבורי הפונה בסוגיה שאין לו עניין אישי בה – "המתעבר על ריב לא לו".

 

הודו

התפתחויות דומות בזכות העמידה קרו גם במדינות אחרות – למשל בהודו. באמצע שנות השבעים של המאה ה-20 שינה בית המשפט העליון ההודי את כללי העמידה המסורתיים שלפיהם רק מי שנפגע אישית יכול לבקש סעד שיפוטי, ואיפשר עתירה ציבורית (Public Interest Litigation) כך שכל מי שפועל בתום לב רשאי לפנות לבית המשפט כדי לתקן עוולה משפטית שנגרמה בעקבות הפרה של זכות משפטית או חוקתית.

בית המשפט העליון ההודי הרחיב את זכות העמידה כדי לחזק את שלטון החוק ולאפשר השגת צדק לקבוצות מוחלשות. השינוי בזכות העמידה בהודו סייע להרחבת ההכרה בזכויות יסוד, הגדיל את ההשתתפות ציבורית בקבלת החלטות ממשלתית, ותרם לאחריותיות שלטונית ולמשילות טובה.

מובן שזכות עמידה רחבה פתחה פתח לעתירות שמטרתן לא הייתה השגת צדק אלא קידום אינטרסים פרטיים, השגת רווח פוליטי או פרסום עצמי.

הניסיון ההודי מלמד שבדמוקרטיה יש ליצור איזון ראוי בין זכות עמידה רחבה לבין ההקפדה שזו לא תהפוך למכשיר שדרכו בית המשפט מוצא עצמו "מנהל את המדינה" וחודר לתחומיהן של הרשויות הפוליטיות.

Supreme Court of India

בית המשפט העליון בהודו

 

חסרונותיה של זכות העמידה הרחבה

לזכות העמידה של עותר ציבורי חסרונות מסוימים.

בראש ובראשונה, זכות עמידה רחבה מוסיפה עומס על בית המשפט. לצד עתירות סרק, עצם הדיון בעתירות בעלות עניין ציבורי בא באופן בלתי נמנע על חשבון משאבים שיפוטיים בעניינים פרטיים.

נוסף על ריבוי עתירות הסרק והעומס על בתי המשפט העלה ד"ר יהושע (שוקי) שגב התנגדויות לזכות עמידה רחבה, שמבוססות בעיקר על מגבלותיהם של השופטים בפתרון של סכסוכים מופשטים, ציבוריים ותאורטיים, ועל הטענה שהפורום המתאים לליבון מחלוקות אידאולוגיות הוא ההליך הדמוקרטי (שגב, דברים בזכותה של זכות העמידה המסורתית).

כמובן שחזקת הטיעון בעניין הפורום הראוי תלויה בין היתר, באיכות ההליך הפוליטי וטיב המוסדות הפוליטיים. במקום אחר עמדתי בהרחבה מדוע יש חשיבות בביקורת שיפוטית בהינתן כשלי ההליך הפוליטי (רוזנאי, וולדרון בירושלים).

לבסוף, יש הטוענים שמעורבותו של בית המשפט בעניינים פוליטיים וציבוריים פגעה ביכולתו להגן על זכויות, שכן היא אילצה אותו להתמודד עם ביקורת פוליטית חסרת תקדים ששחקה בהדרגה את מרחב הפעולה שלו. פרופ' מנחם (מני) מאוטנר טוען שדוקטרינת העותר הציבורי היא שיצרה זיהוי של בית המשפט עם מפלגות שמאל שהשתמשו בו שימוש נרחב לקידום פעילות פוליטית, מה שפגע בלגיטימציה של בית המשפט ולכן גם ביכולתו להגן על זכויות האזרחים (מאוטנר, בית-המשפט העליון – שלוש תקופות: "זרוּת", "עימות", "הכלה").

 

יתרונותיה של זכות העמידה הרחבה

לצד חסרונות אלה לזכות העמידה הרחבה יתרונות ברורים בהגנה על זכויות ובשמירה על שלטון החוק.

מובן ששמירה על זכות עמידה למי שזכויותיו נפגעו היא קריטית וחייבת להיות קו הבסיס המינימלי. רק כך יישמר הטיעון בעד הביקורת השיפוטית המבוסס על זכות השימוע, אותו ביטא פרופ' אלון הראל ולפיו תפקידה של הביקורת השיפוטית "להבטיח לאנשים הטוענים כי זכויותיהם נפגעו פורום שבמסגרתו יוכלו להעלות את טענותיהם, להבטיח שטענות אלה ייבחנו וכן להבטיח שקילה מחדש של ההחלטה לאור טענות הנ"ל" (הראל, הזכות לביקורת שיפוטית).

אך מה בנוגע לעותרים ציבוריים? חשוב לזכור: שאלת חוקתיות של חקיקה היא נושא ציבורי שחורג משאלה של אינטרס פרטי זה או אחר. עתירה ציבורית היא הבַּטּוּחָה החזקה ביותר לביקורת חוקתית, שכן כל פרט – גם אם לא נפגע אישית – יכול לפנות לבית המשפט.

אם תפקידה של הביקורת החוקתית הוא בין היתר להבטיח שעל כל רשויות השלטון לכבד את המגבלות החוקתיות המוטלות עליהן, ראוי לאפשר לכל אזרח לפעול באמצעות בית המשפט כדי לאכוף את המגבלות האלה. עתירה ציבורית למעשה הופכת כל אזרח למגן החוקה.

בדבריו על משבר הרפובליקניות בישראל הסביר מאוטנר, שמתנגד לזכות עמידה רחבה, כי: "מדינה רפובליקנית מעלה אפוא על נס את תרומתם של אלה מבין אזרחיה התורמים למימוש הטוב המשותף של כלל האזרחים. במדינה רפובליקנית השיח הפוליטי מבקש אפוא לטפח את המידות הטובות של האזרחים... תוך שימת דגש מיוחד בקיומן של 'חובות' ו'אחריות' של האזרחים כלפי הטוב המשותף". הוא הוסיף כי "בעוד מושג החירות הליברלי מושתת על חסינות מפני התערבות חיצונית... ביסודו של מושג החירות הרפובליקני עומדות לא רק אי-הכּפיפוּת להחלטותיו של הזולת ואי-התלות בהחלטותיו של הזולת, אלא גם כּפיפוּת להחלטות שהאזרח משתתף בעיצובן" (מאוטנר, משבר הרפובליקניות בישראל).

במקום אחר כתב מאוטנר כי "תחת הליברליזם הישראלי הנוכחי, שבליבתו אתיקה בין־אישית של 'אל תעשה לחברך מה ששנוא עליך', אני מבקש להציע ליברליזם שהאתיקה הבין־אישית שלו נסמכת על העיקר היהודי־הנוצרי 'ואהבת לרעך כמוך'" (מאוטנר, פתח דבר: ליברליזם בישראל – "האדם הטוב", "האזרח הרע" והשגשוג האישי והחברתי).

נדמה לי שתפיסה של "ואהבת לרעך כמוך" תומכת דווקא בזכות עמידה רחבה שמביאה תועלת שאינה בהכרח אישית, אלא הופכת כל אזרח לאזרח טוב המגלה עניין ופועל לקדם את שגשוגם ואת זכויותיהם של אחיו האזרחים. זכות העמידה היא אפוא אינדיקציה לתפיסת האזרחות ולמערכת היחסים בין זכויות לחובות ובין אינטרסים ציבוריים ופרטיים. במובן זה זכות עמידה רחבה קשורה לתפיסה חוקתית רפובליקנית ומשקפת תפיסה קהילתנית בנוגע לאחריותו של הפרט ומחויבות לשוויון בכיבוד של זכויות יסוד.

זאת ועוד, פעמים רבות העותר הציבורי טוען בשם פגיעה בקבוצה. הטלה על אדם יחיד לריב את ריבה של הקבוצה לא רק שאינה מוצדקת, אלא שאינה מבטיחה כי יהיו לו היכולת והאמצעים לטעון ברמה נאותה מול השלטון. לעותר ציבורי מומחה, היכולת להניח תשתית עובדתית מבוססת לעיתים אף יותר מעותר שאינו ציבורי. במקרה זה העתירה הציבורית מסייעת להבאת טיעון משפטי ונתונים עובדתיים ברמה טובה יותר, ואלה מסייעים לקבלת החלטה שיפוטית מיטיבה.

אמנם, עד כה ברוב החוקים שביטל בית המשפט העליון ניתן היה למצוא בעתירה עותר פרטי שזכויותיו נפגעו. אבל לא בכל מקרה משפטי יש עותר פרטי שזכויותיו נפגעו.

הצורך בזכות עמידה רחבה מתעורר גם כשמדובר בחקיקה שלכאורה אינה חוקתית שכן היא סותרת הוראות חוקתיות מוסדיות שאינן נוגעות לזכויות אדם. מי יעתור נגד אי-חוקתיות כגון זו בהיעדר עתירה ציבורית?

ומה בנוגע לפעולה שלטונית בניגוד לחוק שלא ניתן להצביע על אדם ספציפי שנפגע ממנה? זכות העמידה הרחבה חשובה במיוחד להליכים הנוגעים לשלטון החוק ולטוהר המידות בשירות הציבורי שהרי במקרים אלו אין בהכרח פרט שיכול להצביע על פגיעה אישית בזכות חוקתית.

ולבסוף, זכות עמידה רחבה מפצה על היעדר אוריינות משפטית. היבט זה קריטי להגנה על זכויותיהם של אלה שאין בידם ההשכלה, הזמן, היכולת או האפשרות לפנות להליכים משפטיים. ביטול זכות העמידה הרחבה עשוי אפוא לפגוע באוכלוסיות הזקוקות לו יותר מכול.

 

סוף דבר

חשוב להבהיר שזכות עמידה רחבה הנתונה גם לעותרים ציבוריים אינה תנאי הכרחי לקיומה של ביקורת חוקתית. אולם, גם במדינות שבהן אין זכות עמידה לעותר ציבורי או אפילו גישה ישירה לבית המשפט לכל אזרח ואזרח, קיימות חלופות מוסדיות לכך, אם באמצעות שימוש נרחב במוסד "ידיד בית המשפט" ואם באמצעות זכות עמידה מוסדית הניתנת לנציגי ציבור או לנציב זכויות אדם כדי להגן על זכויות הפרט.

לכן, לדעתי אין מקום לשנות את זכות העמידה הרחבה – בוודאי לא בחקיקה. מדובר בהסדר רב חשיבות המסייע להגנה על זכויות אדם ולשמירה על שלטון החוק, ולבית המשפט כלים מתאימים כדי לווסת את היקף השימוש בו ולמנוע את ניצולו לרעה.

יניב רוזנאי הוא פרופ' חבר בבית ספר הארי רדזינר למשפטים המרכז הבינתחומי הרצליה

* רשימה זו היא חלק ממחקר רחב יותר בנושא ביקורת חוקתית שעתיד להתפרסם בהוצאת המכון הישראלי לדמוקרטיה

users: יניב רוזנאי

עוד בנושא

הנקראים ביותר

המלצת העורכים

החדשים ביותר