אמנת איסטנבול – האם מבקרי האמנה צודקים בביקורתם?

קשה לזכור מתי שאלת הצטרפותה של מדינת ישראל לאמנה בינלאומית עוררה סערה עזה כמו שעוררה הודעת שר המשפטים על הכוונה לקדם בקרוב את הצטרפות ישראל לאמנה למניעה ומאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה של מועצת אירופה הידועה בתור "אמנת איסטנבול". לכאורה, הסערה מפתיעה במיוחד לאור נושא האמנה – מאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה, נושא שאמור להיות עליו קונצנזוס.

האם יש אדם הגון המתנגד לקידום תוכניות לחינוך פוגעים באלימות במשפחה לשנות דפוסי התנהגות אלימים, למתן שירותי תמיכה, ובכלל זה ייעוץ משפטי ונפשי, לנפגעות אלימות או להבטחת מקלטים מספיקים וראויים לנפגעות ולילדיהן? אכן, גם המתנגדים להצטרפות ישראל לאמנה טרחו לרוב להדגיש כי הם מתנגדים לאלימות כלפי נשים ולאלימות במשפחה ותומכים במאבק בהן.

לאחרונה הודיע שר המשפטים גדעון סער על כוונתו לדחות את ההצבעה בממשלה על ההצטרפות לאמנה, אף שנראה שמדובר בנסיגה לשם התארגנות מחדש, לא בוויתור על ההצטרפות. לכן, העניין ממשיך להיות רלוונטי.

חלק מהטענות שנועדו להלך אימה מפני ההשלכות הקשות של הצטרפות לאמנה חלשות מאוד ודווקא הן זכו להבלטה על ידי מבקרי האמנה, כנראה מתוך תפיסה שידברו לליבו של המיינסטרים הישראלי. בשוליים, הובאו טענות מבוססות יותר, אלא שהן משקפות את האינטרסים והתפיסות של מיעוט דתי ושמרני ולא בהכרח את תפיסותיו של רוב הציבור בישראל.

במאמר זה אתייחס לטענות העיקריות שהועלו על ידי מבקרי האמנה, ובהן גם הטענות המוגזמות וגם הטענות המבוססות יותר. הערכה ריאלית של המכלול מביאה אותי למסקנה כי לא יקרה אסון אם מדינת ישראל תצטרף לאמנת איסטנבול ולא יקרה אסון אם תימנע מלהצטרף. כך או כך, בשל פערים הקיימים בין האמנה לבין החקיקה בישראל מומלץ לערב את הכנסת באופן משמעותי יותר בהחלטה, מה שגם יגביר את הלגיטימציה הדמוקרטית של ההחלטה אם להצטרף או לא להצטרף.

האמנם "אובדן השליטה על גבולות ישראל"?

נייר העמדה של "פורום קהלת" והמכתב הפומבי של "המרכז למדיניות הגירה ישראלית" לשר המשפטים הם שניים מהניירות המנומקים יותר כנגד ההצטרפות לאמנה. מקום מרכזי במסמכים אלו תופסת הטענה כי ההצטרפות תפגע "פגיעה קשה ביכולתה של מדינת ישראל לשלוט בשעריה" ועלולה "ליצור כאוס ופגיעה קשה באוטונומיה של מדינת ישראל ביכולתה להמשיך לנהל את מדיניות ההגירה לשטחה הריבוני".

כדי לבחון טענה זו, ראשית יש להציג שלושה סעיפים המצויים בפרק VII של אמנת איסטנבול שעניינו הגירה ומקלט.

סעיף 59 עוסק במעמדה במדינה של בת זוג זרה שחוותה אלימות מבן זוגה הישראלי. הרעיון הוא למנוע מצב שבו אישה נשארת "בת ערובה" במערכת יחסים אלימה בשל חשש שתגורש מייד מהמדינה אם תעזוב את בן זוגה הישראלי. האמנה מחייבת את המדינה לאפשר לבת הזוג מעמד עצמאי במדינה בלי לקשור את המעמד למשך הנישואין. ואולם, החובה מצומצמת ל-"נסיבות קשות במיוחד" והמעמד הניתן לבת הזוג זמני בלבד ונתון לשיקול הדעת של רשויות המדינה, בהתאם לצורך בנוכחותה של הנפגעת לצורך חקירה או הליכים משפטיים או במידה שהישארותה נחוצה בשל מצבה האישי. ואם לא השתכנעתם שמדובר בהוראה הגונה ומידתית, האמנה מאפשרת למדינה המצטרפת להסתייג ממנה – כלומר, לקבוע שהוראה זו לא תחול לגביה.

סעיף 60 עוסק במתן מעמד של פליטה ומחייב את המדינות החברות להכיר באלימות מבוססת מגדר כצורה של "רדיפה" כמשמעה באמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951. ישראל היא מדינה חברה באמנת הפליטים ומחויבת לפעול על פי הוראותיה, גם ללא הצטרפות לאמנת איסטנבול. העילות לרדיפה, בגינה מכירים באדם כפליט, מנוסחות באופן רחב, משום שחוץ מהתייחסות מפורשת לגזע, דת, אזרחות והשקפה פוליטית נכללת גם רדיפה בשל השתייכות ל-"קבוצה חברתית מסוימת" (membership of a particular social group). גם ללא הצטרפות לאמנה אין מניעה שבתי המשפט יפרשו את אמנת הפליטים באופן המכיר בנשים הסובלות מאלימות מגדרית במדינת אזרחותן כזכאיות להכרה כפליטות במדינת ישראל, אם אותה מדינה מאפשרת את האלימות ואינה פועלת למניעתה. למעשה, בית המשפט העליון כבר אישר, ובשאלה העקרונית אף לא הייתה מחלוקת עם משרד הפנים, "שפחד מבוסס של אישה או ילדה מפני השחתת איבר מינה יכול להוות בסיס לטענת פליטות בנסיבות מסוימות" (בר"מ 5040/18). הפסיקה אף מזכירה במפורש את אמנת איסטנבול, אף שמצוין שהאמנה אינה מחייבת את ישראל בזמן מתן פסק הדין (פסקה 15 לפסק דינה של השופטת דפנה ברק ארז). עוד יש לזכור, כי עצם האפשרות העקרונית להכיר במעמד של פליטה לנפגעת אלימות מגדרית איננה שוללת מהמדינה את שיקול הדעת לבחון האם בנסיבות הקונקרטיות אכן מתן מעמד כזה מוצדק. בין היתר, נבחנת השאלה האם הרדיפה אינה ניתנת לניטרול על ידי חלופת מגורים פנימית בתוך המדינה ועד כמה המדינה פועלת להגנתן של נשים מאלימות מגדרית (וראו הניתוח המפורט בסוגייה זו בנוגע לחוף השנהב בבר"מ 5040/18). לסיכום, אף בנוגע לסעיף זה, הטענה כי הצטרפות לאמנה "תסכן את זהותה הייחודית של ישראל ", כפי שטענו פרופ' טליה איינהורן וד"ר יונה שרקי במאמר דעה, מופרזת מאוד.

ולבסוף סעיף 61, מחייב את המדינות החברות להבטיח כי נפגעות אלימות מגדרית לא תוחזרנה, בשום פנים, לכל מדינה שבה חייהן עלולים להיות בסכנה, או למקום שבו הן עלולות לסבול עינויים או התנהגות בלתי אנושית או משפילה, או ענישה וזאת כחלק מכיבוד עקרון אי ההחזרה במשפט הבינלאומי. כמו בנוגע למעמד הפליטות, אף כאן האמנה אינה מחדשת, שכן עקרון אי ההחזרה (non-refoulment), לפיו אין מחזירים אדם למדינה בה חייו או חירותו יהיו נתונים לסכנה הוא עיקרון של המשפט הבינלאומי המנהגי, הנחשב לחלק מהמשפט הישראלי, גם כשאין המדובר במי שזכאי למעמד של פליט. כך פסק בית המשפט העליון לפני יותר מעשרים וחמש שנים בעניין אל-טאיי (בג"ץ 4702/94).

להבדיל מסעיף 59, האמנה אינה מאפשרת למדינות המצטרפות להסתייג מסעיפים 60 ו-61 ואולם, כפי שהוסבר, סעיפים אלה אינם מטילים על מדינות התחייבויות חדשות, אלא לכל היותר מחייבים אותן לפרש וליישם התחייבויות קיימות גם בהקשר של הגנה על נפגעות אלימות מבוססת מגדר וזאת מבלי לשלול את שיקול הדעת המוקנה למדינה ביישום אותן התחייבויות בינלאומיות.

האם מנגנוני הפיקוח של האמנה פוגעים בריבונות המדינה?

בביקורת על ההצטרפות לאמנה נטען כי מנגנוני הפיקוח שלה מהווים "התערבות בוטה בעיקרון האוטונומיה החקיקתית והשלטונית של מדינת ישראל" ולמעשה מעבירים את השליטה ל-"גורמים על-מדינתיים זרים"

ככלל, ועדות חקירה בינלאומיות ומנגנוני פיקוח בינלאומיים אחרים הרוויחו ב"-צדק" את חשדנותו של הציבור הישראלי ואת חוסר האמון של ישראל בכך שמדובר במנגנונים הוגנים ונטולי פניות. עם זאת, הערכה עניינית מחייבת גישה רגישה יותר לדקויות.

יש הבדל בין גופים פוליטיים, כמו מועצת זכויות האדם של האו"ם שאפילו ועדות החקירה שהיא מינתה בהקשר הישראלי ביקרו לעיתים את המנדט החד-צדדי שניתן להן, לבין וועדות לפיקוח על אמנות זכויות אדם, המורכבות ממומחים הנבחרים לא כנציגי מדינות אזרחותם אלא בשל הכישורים האישיים שלהם.

לא למותר להוסיף, כי במקרה זה מדובר באמנה של מועצת אירופה ולכן בוועדת הפיקוח שלה (GREVIO) חברים מומחים מהמדינות האירופיות החברות ולא ממדינות עוינות לישראל. ולבסוף, אין להאדיר את עוצמת הסמכויות המוקנות לוועדת הפיקוח. וועדה זו אוספת מידע, מרשויות המדינה הרלוונטית ומגורמים אחרים ומפרסמת דו"ח ובו מסקנות לגבי יישום האמנה באותה מדינה. הדו"ח נשלח גם למועצת המדינות החברות באמנה, העשויה לבחור מספר המלצות מרכזיות מהדו"ח ולבקש מהמדינה לדווח על יישומן תוך זמן שנקבע. מדובר בתהליך של דיאלוג מתמשך, אבל אין מנגנוני אכיפה חיצוניים הפוגעים בריבונותה של המדינה.

שאלת תחולת האמנה על השטחים

בהקשר של מנגנוני הפיקוח מובע גם החשש כי הם ינגחו את ישראל בסוגייה הפלסטינית. באופן כללי, מובן החשש שהצטרפות של ישראל לאמנות זכויות אדם תביא, אף בניגוד לעמדתה, להחלתן גם על השטחים. מובן גם החשש שיהיו שימוש באמנות אלו לביקורת על יחסה של ישראל לפלסטינים. באופן בולט, כך קרה בחוות הדעת המייעצת של בית הדין הבינלאומי (ICJ) בנוגע למכשול הביטחון ב-2004. בית הדין קבע כי שלוש אמנות זכויות אדם שישראל הצטרפה אליהן, חלות גם בשטחים הכבושים, בניגוד לעמדת ישראל. עם זאת, ההוראה המופיעה באמנת איסטנבול בנוגע לתחולה הטריטוריאלית שונה מההוראות שהיו בשלוש האמנות המדוברות. כך, למשל, באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (International Covenant on Civil and Political Rights) נקבע כי היא תחול בשטחה ובתחום שיפוטה (jurisdiction) של המדינה החברה. בית הדין הבינלאומי פירש זאת לא כתנאים מצטברים אלא כחלופות, וקבע כי מאחר שישראל שולטת בפועל בשטחים הכבושים במשך שנים רבות, יש לקבוע כי למרות ששטחים אלו אינם בריבונותה, הם מצויים בתחום שיפוטה, ולכן האמנה חלה שם. גם באמנת זכויות הילד (Convention on the Rights of the Child) היה סעיף המחיל אותה בתחום שיפוטה של המדינה החתומה וגם ביחס אליה קבע בית הדין הבינלאומי כי די בכך כדי שתחול בשטחים. באמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) לא היה כלל סעיף תחולה ובית הדין הבינלאומי קבע כי יש לפרשה כך שתחול גם בשטח שאינו שטחה הריבוני אך שמצוי בשליטתה (ראו פסקאות 113-107 לחוות הדעת המייעצת).

לעומת שלוש האמנות המצוינות לעיל, באמנת איסטנבול קיים נוסח שונה לגבי התחולה הטריטוריאלית של האמנה. נוסח זו מקטין במידה רבה את ה-"סיכון" שהאמנה תחייב את ישראל בשטחים בניגוד לרצונה. סעיף 77 לאמנה קובע כי כל מדינה רשאית בעת ההצטרפות לקבוע על איזה שטח או שטחים האמנה תחול. לפיכך, נראה כי ישראל יכולה להצטרף לאמנה ולקבוע במפורש כי היא תחול על שטחה הריבוני או השטח עליו הוחל החוק, המשפט והמנהל הישראלי, והוא בלבד או לקבוע במפורש כי לא תחול על שטחים אחרים שבשליטתה. כך, למשל, הולנד הצהירה בהצטרפה לאמנה כי היא תחול על שטחה האירופי של הולנד בלבד, בהוציאה בכך מכלל זה שטחים מעבר לים של המדינה.

כמובן, אם הפלסטינים יצטרפו לאמנה, תיתכן ביקורת על פעילות ישראלית בתוך השטחים הכבושים ככל שהם ייחשבו כשטחים פלסטינים ואולם עניין זה אינו תלוי כלל בהצטרפות ישראל לאמנה.

מה באמת מפריע למתנגדים?

עמוק בתוככי נייר העמדה המפורט של פורום קהלת מצוין בקצרה כי "בנוסף לסעיפים שהובאו לעיל, האמנה כוללת הוראות רבות ומרחיקות לכת. הוראות רבות באמנה שואפות לחייב את המדינות החברות לאמץ אל תוך הדין הפנימי חובות שונות כגון חינוך לתפקידי מגדר לא סטריאוטיפים וכדומה – אך קצרה היריעה בהקשר זה" (סעיף 27 לנייר העמדה). בסעיף לאחר מכן, מובע בקצרה חשש להשלכות הצטרפות לאמנה על הדין האישי (הדתי) החל בישראל על נישואין וגירושין. גם במכתב של המרכז למדיניות הגירה ישראלית לשר המשפטים מופיע סעיף המציין כי "באמנה זו מספר מרכיבים שכלל אינם תואמים את אופייה החברתי-ציבורי של החברה הישראלית על כל גווניה. סוגיית המגדר מקבלת במסגרת האמנה תפנית אולטרה-ליבראלית המתנגשת חזיתית עם התפיסות הדתיות, התרבותיות והמסורתיות של מגזרים שלמים בחברה הישראלית, יהודים ולא- יהודים כאחד" (סעיף 4 למכתב).

כאן החשש מבוסס קצת יותר. האמנה אכן מתבססת על תפיסה מסוימת אודות הסיבות לאלימות מגדרית. במבוא לאמנה נקבע כי "מתוך הבנה כי מימוש השוויון בין גברים ונשים לפי החוק ולמעשה הוא אבן יסוד למניעת אלימות נגד נשים; בהכרה כי אלימות נגד נשים הינה התגלמות של יחסי כוחות בלתי שוויוניים היסטוריים בין נשים לדברים, אשר הובילו לשליטה על נשים ואפלייתן בידי גברים ולמניעת קידומן המלא של נשים; בהכרה בטבעה המובנה של אלימות נגד נשים כאלימות מגדרית, ובכך שאלימות נגד נשים היא אחת ממנגנוני החברה המכריעים שבאמצעותם נדחקות נשים למעמד כפוף בהשוואה לגברים".

אמנם, התפיסות המוזכרות במבוא אינן הוראות אופרטיביות היוצרות חיוב, ואולם, בפרשנות אמנה, המבוא הוא חלק מההקשר, המסייע בפרשנות מונחי האמנה (ראו סעיף 31 לאמנת וינה בדבר דיני אמנות, הנחשבת לרוב כמשקפת את המשפט הבינלאומי המנהגי).

בנוסף לכך, ישנן באמנה גם הוראות אופרטיביות שיש להניח שמדאיגות את הציבור הדתי והשמרני בישראל. כך, למשל, בסעיף ה-"התחייבויות הכלליות" באמנה נקבע כי "המדינות החברות ינקטו את הצעדים הדרושים לקידום שינויים בדפוסי התנהגויות חברתיות ותרבותיות של נשים וגברים מתוך מטרה לבער דעות קדומות, מנהגים, מסורות ושאר נהגים המבוססים על רעיון נחיתות האישה או על תפקידים סטריאוטיפים לנשים ולגברים" (סעיף 12). סעיף ה-"חינוך" באמנה מחייב את המדינות לכלול חומרי לימוד בנושאים כגון שוויון בין נשים לגברים ותפקידי מגדר לא סטראוטיפיים, בתוכניות לימודים רשמיות בכל רמות החינוך (סעיף 14). ואכן, הדו"ח הראשון של וועדת הפיקוח בנוגע לפולין העיר על העדרם של חומרי לימוד בנוגע לשוויון בין המינים ובדבר תפקידי מגדר שאינם סטריאוטיפים. דו"ח זה הוסיף וציין כי בספרי הלימוד בנושא "חינוך לחיי משפחה" עבור החינוך היסודי מתוארות נשים באופן שיטתי בהקשר של חיי משפחה וחיים פרטיים ולא כמשתתפות פעילות בחיים הציבוריים והוסיף כי קיימים דימויים נוספים המשקפים תפיסה של נחיתות האישה, המהווים מצע לאלימות כלפי נשים (עמ' 32 לדו"ח הוועדה על פולין). הדו"ח הראשון של וועדת הפיקוח בנוגע לטורקיה הביע חשש כי התרחבות החינוך הפרטי במדינה תסיג לאחור את ההתקדמות שהושגה בחינוך לשוויון מגדיר ומדגיש את הצורך שלא לגלות סובלנות לפרקטיקות חינוכיות המפלות בנות, כמו הפרדה בין בנות ובנים בכיתות הלימוד (עמודים 45-44 לדו"ח הוועדה על טורקיה). אולי אין זה מקרי שטורקיה פרשה לאחרונה מן האמנה ושפולין הודיעה כבר לפני כשנתיים על כוונתה לפרוש.

נראה כי אין צורך להרחיב על הקושי שעלול להתעורר בנוגע לעמידת מדינת ישראל בחובות אלה בהקשר של החינוך הדתי ובייחוד החינוך החרדי בישראל. מי שחושש שהצטרפות לאמנה עלולה להוות אמצעי לחץ נוסף על מערכות החינוך הדתי והחרדי לאמץ גישה שוויונית לנשים, אינו בהכרח טועה. ככל שהציבור הליברלי בישראל מבקש לראות בישראל חלק ממדינות המערב המתוקנות, ייתכן שהשוואה ריאלית יותר תהיה לפולין או לטורקיה.

מהצד האחר, המתנגדים להצטרפות לאמנה מתעלמים בדרך כלל מכך שהתחייבויות בלשון כמעט זהה מצויות כבר באמנה בדבר ביטול אפליה נגד נשים לצורותיה, אליה ישראל הצטרפה עוד בשנת 1991. מסתבר שישראל התחייבה כבר לפני למעלה משלושים שנה לנקוט את האמצעים המתאימים "כדי לשנות את דפוסי ההתנהגות החברתית והתרבותית של גברים ונשים, במגמה להשיג את ביעורם של דעות קדומות ומנהגים מקובלים ואחרים המבוססים על רעיון נחיתותו או עליונותו של אחד המינים, או על תפקידים סטריאוטיפיים לגברים ולנשים" (סעיף 5(א) לאמנה בדבר ביטול האפליה) וכן לפעול ל-"ביעור תפיסות סטריאוטיפיות באשר לתפקידיהם של גברים ונשים בכל רמות החינוך לצורותיו באמצעות עידוד לחינוך מעורב ולסוגי חינוך אחרים אשר יסייעו בהשגת מטרה זו, ובמיוחד באמצעות תיקון של ספרי לימוד ותוכניות לבתי ספר והתאמת שיטות הוראה" (סעיף 10(ג) לאמנה בדבר ביטול האפליה). ואף על פי כן, עולם כמנהגו נוהג. לפיכך, נראה כי אין להפריז בהשפעה הממשית של הצטרפות לאמנות בינלאומיות על קידום השוויון המגדרי.

אין זו אלא השערה, אולם ייתכן שביסוד ההתנגדות לאמנה עומדות גם תפיסות עמוקות יותר, המבטאות איבה לרעיונות של ערכים אוניברסליים ושל שיתוף פעולה בינלאומי. ככל שיש בזה ממש, מדובר בתפיסה המסכנת את עתידה של מדינת ישראל. בעולם המודרני התלות ההדדית בין האומות, במגוון גדול של נושאים, רק הולכת וגדלה, החל מסיוע הדדי בכיבוי של שריפות ענק, עבור במניעת מגיפות ועד לשיתוף פעולה צבאי.

מה היתרונות של הצטרפות?

עד כאן נידונו בעיקר נימוקי המתנגדים להצטרפות לאמנה והוערכה מידת התוקף שלהם. אולם, ראוי לבחון גם מה עשויים להיות היתרונות של הצטרפות לאמנה?

אמנת איסטנבול קובעת סטנדרטים מפורטים יחסית לפעולות מניעה, אכיפה וטיפול באלימות כנגד נשים ואלימות במשפחה. כידוע, עסקים נוטלים על עצמם מרצון מחויבויות משמעותיות על מנת לזכות בתו תקן ישראלי או בינלאומי בתחומים כמו בטיחות, הגנת הסביבה או אחריות חברתית וזאת על מנת להעלות את תדמית העסק ולפתוח שווקים חדשים. באופן דומה, גם מדינה עשויה להרוויח הון סמלי באמצעות מחויבות לסטנדרטים בינלאומיים ו-"מיתוגה" בקבוצת המדינות שהיא רואה כ-"מדינות מתוקנות". אפילו אם הקשר לתועלת חומרית אינו ישיר, אין משמעות הדבר שקשר כזה אינו קיים. כך, למשל, לישראל יש הסכם אסוציאציה עם האיחוד האירופי, המכונן אזור סחר חופשי בין האיחוד לבין ישראל ומקל על יצוא מוצרים ישראליים לאירופה. במקום בולט בפתח ההסכם נקבע כי "היחסים בין הצדדים וכן כל הוראות ההסכם עצמו, יתבססו על כבוד לזכויות האדם ועקרונות דמוקרטיים, המנחים את המדיניות הפנימית והבינלאומית שלהם, ומהווים מרכיב חיוני של הסכם זה" (סעיף 2 להסכם). היות שכל צד להסכם זה יכול להודיע על פרישה מהסכם האסוציאציה, הרי התרחקות של ישראל מהערכים המשותפים המוזכרים יכולה להיות עילה להתנערות ממנו. אין הכוונה להלך אימים ואין להניח כי אי הצטרפותה של מדינת ישראל לאמנת איסטנבול לכשעצמה תביא לתוצאה זו, ואולם, הדברים מובאים על מנת להמחיש את הקשר העשוי להתקיים בין סוגיות ערכיות לבין אינטרסים לאומיים חומריים יותר.

כמובן, ניתן לשאוף לעמידה בסטנדרטים הקבועים באמנה גם מבלי להצטרף אליה. סקירה של מרכז המידע והמחקר של הכנסת מצביעה על הפעולות שכבר בוצעו על מנת "להתיישר" עם הסטנדרטים שבאמנה עוד לפני שישראל הצטרפה אליה.

האפשרות השלישית – לצאת קרחים מכאן ומכאן

אפשר לדון ביתרונות ובחסרונות של הצטרפות מלאה לאמנה ושל אי הצטרפות לאמנה אולם ישנה גם אפשרות שלישית, בה תצא ישראל קרחת מכאן ומכאן – הצטרפות לאמנה בהחלטת הממשלה, ללא יכולת ליישם בחקיקת הכנסת את המתחייב ממנה.

בישראל, הסמכות להצטרף לאמנות מוקנית לרוב לממשלה, במסגרת סמכותה השיורית לעשות בשם המדינה כל פעולה שאינה בסמכותה של רשות אחרת (סעיף 32 לחוק יסוד: הממשלה). באופן כללי יותר, יחסי החוץ של ישראל מצויים בסמכות הממשלה מכוח הוראה חוקתית זו. לפי נוהג המבוסס על תקנון הממשלה (סעיף 10 לתקנון הממשלה ה-36), כשבועיים לפני אישורה של אמנה בממשלה, אמנה זו מונחת על שולחן הכנסת ואולם – הכנסת רק מיודעת בנוגע לכוונה זו, אלא אם הממשלה החליטה מרצונה כי האמנה תעבור לאישור הכנסת (כפי שנעשה, למשל, עם "הסכמי אברהם").

יש אמנות שהן אכן עניין "טהור" של יחסי חוץ ושניתנות ליישום ללא מעורבות של הכנסת. אולם, כאשר מדובר באמנה כמו אמנת איסטנבול שיישומה מחייב חקיקה, לא תוכל המדינה לעמוד בחובותיה לפי האמנה בהעדר שיתוף פעולה של הכנסת.

במלים אחרות, הממשלה עשויה לקבל החלטה להצטרף לאמנה, ולעמוד מאוחר יותר במצב המביך שבו אינה יכולה לעמוד בדרישות האמנה, על כל הביקורת הצפויה בשל כך ממנגנוני הפיקוח של האמנה.

אין המדובר בעניין תאורטי כלל ועיקר, ולמעשה, הוא התממש עוד לפני שישראל הצטרפה לאמנה. בתקופת הממשלה הקודמת "קבר" הימין השמרני את הצעת החוק למניעת אלימות במשפחה (תיקון – מניעת אלימות כלכלית). ההצעה שאושרה בממשלה, נועדה לאפשר נקיטת צעדים נגד בן זוג אלים, גם כשהאלימות מתבטאת בשימוש באמצעים כלכליים לצורך הטלת אימה, כפייה ושליטה על בן הזוג, כגון, מניעת כרטיס אשראי או מניעת יציאה לעבודה. הצעת החוק הזכירה במפורש את אמנת איסטנבול, המגדירה אלימות באופן הכולל אלימות כלכלית וציינה שישראל שוקלת להצטרף אליה. ואולם, היו שהביעו התנגדות להצעה. זכורים דבריו של חבר הכנסת אריאל קלנר מהליכוד שהביע חשש שמא עורכי הדין בהליכי גירושין ישתמשו בחוק על מנת לשסות את הצדדים זה בזה: "אולי הוא הטיל עליך אימה כלכלית כשלא נתן לך לקנות בגדים ב-10,000 שקל, או אולי היא הטילה עליו אימה כשקנתה ב-10,000 שקל בלי לשאול אותו ורוששה אותו והוא לא יכול לשחק כדורגל בגלל זה? איפה הגבול?" (דיון בוועדת חוק, חוקה ומשפט של הכנסת, 20 לאוקטובר 2020). לא מפתיע אפוא שחבר הכנסת לשעבר קלנר פרסם לאחרונה מאמר כנגד ההצטרפות לאמנת איסטנבול.

הפתרון לבעייתיות העולה מהאפשרות השלישית הוא לגבש קודם את חבילת החקיקה הדרושה לשם יישום הוראות האמנה, להביאה לאישור הכנסת ורק לאחר השלמת החקיקה לקבל בממשלה החלטה על הצטרפות לאמנה. מחקר אמפירי שסקר מקרים בהם הכנסת הייתה מעורבת בתהליכי הצטרפות לאמנות הצביע על יכולתה למלא תפקיד קונסטרוקטיבי בתהליך זה, באופן שיתרום גם ללגיטימציה של האמנה וגם ליעילותה (תומר ברודי וגיל-עד נועם "על מעורבותו המעשית של המחוקק בכריתת אמנות בינלאומיות – כיצד הכנסת נוהגת וכיצד תנהג?"). לפעמים, הדרך הארוכה היא הדרך הקצרה ובמקרה של אמנת איסטנבול, דרך זו עוברת קודם כל דרך הכנסת.

אל"ם (מיל') ד"ר לירון ליבמן הוא מומחה למשפט בינלאומי, לשעבר ראש מחלקת הדין הבינלאומי בצה"ל