סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – מחלוקות והכרעות

בתמונה חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא

לצד התמיכה הגורפת ברפורמה שהציע משרד המשפטים בשיטת מינוי השופטים, היו מחלוקות על כמה פרטים בהסדר המוצע. ההכרעה במחלוקות אלו – והשיקולים שהובילו להכרעה זו – חשובים לענייננו. ההכרעות בסוגיות שלהלן והמחלוקת בהן דווקא ממחישות את ההסכמה הרחבה על הצורך הדחוף להבטיח את אי-התלות של כל השופטים, הן מעשית והן מבחינת נראות, תוך שימור אחריותיותם הדמוקרטית באמצעות בחירתם על ידי הוועדה ומינויָם בידי הנשיא.

מחלוקת עקרונית בסיסית שעברה כחוט השני בכמה מהוויכוחים על פרטי ההסדר שיפורטו להלן, הייתה על אופי הוועדה: האם היא תהיה ועדה מסננת-מייעצת או ועדה מחליטה.

גישת משרד המשפטים שעמדה בבסיס הצעת החוק הייתה שהוועדה לבחירת שופטים היא ועדה מסננת ומייעצת. כפי שהסביר היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן: "החוק הזה בנוי על כך, ששר המשפטים הוא הממנה למעשה... ויש בידי השר דיסקרציה כפולה: (א) להביא הצעה בפני הועדה; (ב) להביא המלצה למינוי בפני הנשיא. ועדת המינויים, לפי הצעה זו, יש לה תפקיד שלילי... [זאת אומרת] שועדה המינויים היא מסננת, כדי ששר המשפטים לא יוכל להציע למנות אדם שהיא לא אישרה אותו; אבל אין מחייב כל מינוי שהיא החליטה עליו. זוהי הצעת הממשלה" (פרוטוקול ישיבה מס' 6/ב של ועדת המשנה לחוקי-יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 27 בינואר, 1953).

הגישה האחרת שהתקבלה בסופו של דבר בעקבות התעקשות חברי הכנסת על שורה של הסדרים שיפורטו להלן, היא שוועדת המינויים היא ועדה מחליטה ולכן בידיה נתונים שיקול הדעת והאחריות להחליט מי יהיו השופטים.

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – שיטת מינוי השופטים כיום

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הרקע לרפורמה בשיטת מינוי השופטים

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הסכמה רחבה

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – יציבות ההסדר שהושג

הצעת מועמדים

המחלוקת הקשה ביותר הייתה ככל הנראה בשאלה מי רשאי להציע מועמדים לוועדת המינויים. הגישה המקורית של משרד המשפטים הייתה שרק שר המשפטים יכול לעשות זאת. מאבק ניטש בעניין זה בעיקר בדיונים שנערכו בוועדת החוקה ובוועדת המשנה שלה לחוקי יסוד. הממשלה שאפה לכך שרק שר המשפטים יוכל להציע מועמדים, ואילו השופטים (ביוזמתו של השופט יצחק אולשן) הציעו להוסיף שנשיא בית המשפט העליון יוכל גם הוא להציע מועמדים (בעצמו או בשיתוף שר המשפטים).

השאלה העיקרית – כפי שהציגהּ היועץ המשפטי חיים כהן בדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה – הייתה אם רצוי שלממשלה תהיה זכות להטיל וטו על המועמדים שניתן לדון בהם, בהנחה ששר המשפטים הוא הממנה את השופטים והוועדה רק מסננת את המועמדים. עמדה אחרת שעלתה בדיוני ועדת החוקה הייתה שגם חברי ועדת המינויים יוכלו להציע מועמדים. לכך הייתה התנגדות מצד הממשלה, מתוך חשש ל-"שתדלנות" ולפוליטיזציה בתהליך המינוי.

הצעת הפשרה של חבר הכנסת יעקב ששון שפירא, שהתקבלה והייתה לחוק, נדחתה תחילה על ידי הממשלה, אבל נכפתה עליה בידי חברי הכנסת כפשרה בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט, כדי להגביר את אי-התלות של תהליך המינוי בממשלה ולמנוע ממנה את זכות הווטו (על כך שחבר הכנסת שפירא יזם את ההצעה הזו ראו דברי שר המשפטים רוזן המצ"ב מתוך פרוטוקול ועדת השרים לענייני חקיקה, 10 באוגוסט 1953). לכן, לפי הסיכום שהתקבל, עד היום יכולים להציע מועמדים שר המשפטים, נשיא בית המשפט העליון או שלושה מחברי הוועדה כאחד, לפי הדגם שבו הוועדה מחליטה ולא רק מסננת.

זהות יושב ראש הוועדה

סוגיה נוספת שהייתה שנויה במחלוקת הייתה זהות העומד בראש הוועדה לבחירת שופטים – שר המשפטים או נשיא בית המשפט העליון.

מלכתחילה משרד המשפטים ושר המשפטים עמדו על כך ששר המשפטים יעמוד בראש הוועדה. הן השופטים והן גורמי אופוזיציה (כגון חבר הכנסת מנחם בגין) ביקשו לקבוע שנשיא בית המשפט העליון יעמוד בראש הוועדה, כדי להגביר את אי-התלות של ההליך בממשלה הן למעשה והן מבחינה תדמיתית. כפי שהסביר השופט אולשן בדיונים פנימיים של שופטי בית המשפט העליון: "שלא יהיה משום איזה שהוא אלמנט של תלות מינוי השופטים ע"י אדמיניסטרציה... אלא שגם ככל שהוא [שר המשפטים] יעסוק בהמלצת שופטים לא ייאמר שיש השפעה של אדמיניסטרציה בעניין הזה" (פרוטוקול ישיבת שופטי בית המשפט העליון, 27 בפברואר 1950).

אולם העמדה שהתקבלה – ושעליה עמד בתוקף שר המשפטים, ואף נשיא בית המשפט העליון הסכים לה בסופו של דבר – הייתה שיש היגיון בכך ששר המשפטים יעמוד בראש הוועדה, משום שהוא האחראי "להנהלה האדמיניסטרטיבית של בתי המשפט" (מכתב פנחס רוזן, שר המשפטים, למשה זמורה, נשיא בית המשפט העליון, 19 ביולי 1950).

כפי שהסביר שר המשפטים לוועדה, הוא התנגד לדגם האנגלי שבו "נשיא בית המשפט [הוא] דוגמת הלורד צ'נסלר או הלורד צ'יף ג'סטיס. אם הוא אדמיניסטרטור עליון, הוא צריך לשבת בממשלה ולהגן בה על עניני האדמיניסטרציה של בתי המשפט" (פרוטוקול ישיבה מס' 53/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 29 ביולי 1953). חבר הכנסת שפירא גם הסביר שיש היגיון בכך ששר המשפטים עומד בראש הוועדה, אם הוועדה היא ועדה מחליטה ולא רק ועדה מסננת או מייעצת (פרוטוקול ישיבה מס' 7/ב של ועדת המשנה לחוקי-יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 3 בפברואר 1953).

הרכב הוועדה

הצעת החוק שפרסם משרד המשפטים כללה בהרכב את שר המשפטים (יושב ראש הוועדה) ושר נוסף (שלא היה כלול בטיוטות מוקדמות של הצעת החוק), שני שופטי בית המשפט העליון (כולל נשיא בית המשפט העליון), היועץ המשפטי לממשלה, (שאף הוא לא היה כלול בטיוטות מוקדמות), שני חברי כנסת (בטיוטות מוקדמות נכתב שהם לא יהיו עורכי דין) ונציג אחד של "המועצה המשפטית", קודמתה של לשכת עורכי הדין (הצעת חוק השופטים, התשי"א-1951).

הצעת חוק השופטים, 1951

בדיוני ועדת המשנה לעניין חוקי יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת אושר הרכב זה (פרוטוקול ישיבה מס' 19/ב של ועדת המשנה לחוקי-יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 9 ביוני 1953). אעמוד על חלק מההחלטות שהביאו לשינוי ההרכב שהוצע בהצעת החוק בדיוני מליאת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, ושבגללן גובש הנוסח שהגיעה אליו הוועדה, שבסופו של דבר היה לחוק. כאמור לעיל, גורמים באופוזיציה ובקואליציה דרשו להגדיל את משקל גורמי המקצוע בוועדה על חשבון משקל הפוליטיקאים. ההחלטות שאפרט להלן הן חלק מהפשרה האמורה בין דרישות אלה לבין שאיפת שר המשפטים להגדיר מנגנונים שיאפשרו לו שליטה רבה יותר על תהליך המינוי, ובהם אופייה של הוועדה כמסננת-מייעצת.

היועץ המשפטי לממשלה: בטיוטות הראשונות של הצעת החוק נכלל היועץ המשפטי לממשלה בהרכב הוועדה, אולם כבר מההתחלה התנגדו לכך שופטי בית המשפט העליון וגורמים אחרים. כפי שכתב נשיא בית המשפט העליון לשר המשפטים: "למותר לומר לך שהתנגדותנו לחברותו [של היועץ המשפטי בוועדה]... איננה נובעת כלל וכלל מטעמים אישיים, אדרבה, ישנם ויהיו יועצים משפטיים לממשלת ישראל אשר נכניס אותם ברצון לתוך חבר השופטים של בית המשפט העליון. אבל אנו בדעה, שצריך למנוע השפעת אלה המופיעים בפני בתי המשפט בשם הממשלה על מנוי שופטים והעלאתם" (מכתב זמורה לרוזן, 24 בספטמבר 1950).

חבר הכנסת שפירא הסביר בדיונים בוועדת החוקה את הצד השני: "אין המדינה יכולה לוותר על ידיעותיהם המעשיות של היועץ המשפטי ושל בא-כח עורכי הדין [...] כל שאר החברים בוועדה, נציגי הכנסת, הממשלה והפקולטה, יכולים להחליט על מועמד שמבחינת הקווליפיקציות יהיה בסדר גמור, אך באופן מעשי יהיה חסר כל יכולת שיפוטית מעשית" (פרוטוקול ישיבה מס' 44/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 1 ביולי 1953). כך סבר גם חבר הכנסת יזהר הררי: "כל הטענות נגד היועץ המשפטי כחבר בוועדת המינויים, אין להם מקום אם מבינים נכונה את תפקידו... הוא אינו תלוי בממשלה, כי אם חייב רק ליעץ לה עצות משפטיות, העומדות לעתים בניגוד לרצונה". באותו דיון היטיב להסביר חבר הכנסת בגין את ההתנגדות לחברותו של היועץ המשפטי: "תמיד עלולה להתעורר בצבור הרגשה ששופט – המעוניין בדרך הטבע בהעלאתו – נהג במשפט מסוים שלא לפי מידת הצדק האבסולוטי, אם על ידי כך שנענה יתר על המידה לתביעה, על ידי כך שלא נענה לה במידה מספקת, כדי למנוע חשד; בשני המקרים תהיה ליועץ המשפטי, בתור חבר ועדת המינויים, השפעה על הרשות השופטת".

בסופו של דבר לא כלל נוסח הפשרה של חבר הכנסת שפירא את היועץ המשפטי לממשלה. שר המשפטים הסביר את הפשרה בישיבת ועדת החוקה, חוק ומשפט: "אני רוצה להוסיף כי רק בצער אני מוותר על ההצעה שאחד מחברי ועדת המינויים יהיה היועץ המשפטי, אבל אני צריך להודות כי ההתנגדות להצעה הזאת היתה מגובשת גם מטעם עורכי הדין וגם מטעם השופטים. קיבלתי משלחת של שופטים... אשר הסבירה לי שהופעת היועץ המשפטי במשפטים יש בה כדי להביא במבוכה שופט, ביודעו שליועץ המשפטי ישנה השפעה על המינויים... אינני מבין זאת, אבל אינני יכול להתעלם לגמרי מההערות האלה... לצערי הרב אני צריך לקבל את הפשרה בענין זה (פרוטוקול ישיבה מס' 57/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 17 באוגוסט 1953).

דיקן הפקולטה למשפטים: רעיון הכללת דיקן הפקולטה למשפטים של האוניברסיטה העברית בוועדה נדחה הן על ידי השופטים והן על ידי חלק מחברי הכנסת, אבל מסיבות אחרות מאלה שבגללן נדחתה הכללת היועץ המשפטי לממשלה. את הסיבה לכך סיכם נשיא בית המשפט העליון עוד בהתייחסותו לאחת הטיוטות הראשונות: "אנו מתנגדים לחברות דיקן הפקולטה המשפטית של האוניברסיטה העברית בועדת המינויים לשופטים. על אף קרבתי האישית לאוניברסיטה העברית בכלל, ולפקולטה המשפטית בפרט, חובתי היא לומר, כי עדין לא הגיעה השעה לחברות כזאת. אין אני אומר שעלינו לחכות עד שהפקולטה המשפטית תגיע לגיל הפקולטות של פדואה ובולוניה, אבל כיום היא בודאי עודנה צעירה מדי". פשרת חבר הכנסת שפירא אכן לא כללה את הדיקן, כנראה מסיבה זו.

חברי הכנסת (קואליציה ואופוזיציה או הצבעה חשאית): חבר הכנסת חנן רובין (מפ"ם) הציע במהלך דיוני ועדת החוקה כי אחד מחברי הכנסת המכהנים בוועדה יהיה חבר אופוזיציה. בתשובה לכך העיר אחד מחברי הכנסת שלא תמיד יש בכלל אופוזיציה. מכיוון שנדחתה הצעתו זו, במקומה הציע רובין שחברי הכנסת ייבחרו לוועדה בהצבעה חשאית – והצעתו זו התקבלה והיא חלק מהחוק היום. החשאיות נועדה אפוא לצמצם עוד יותר את כוחן של מפלגות השלטון במינוי שופטים ולהבטיח כך את א-מפלגתיות הליך המינוי (לכך כיוונה גם ההצעה שאחד הנציגים יהיה מהאופוזיציה).

דרך מינוי שונה לשופטי העליון

בסופו של דבר הוחלט למנות את שופטי בית המשפט העליון באותו אופן כמו יתר השופטים, בניגוד למצב החוקי שקדם לחוק השופטים. אולם היו גם גישות אחרות – שנדחו. בוועדת השרים לענייני חקיקה, לדוגמא, סבר השר דב יוסף שהמינוי של שופטי הערכאות הנמוכות צריך להיות בידי שר המשפטים: "[אני] עומד על זכות שר המשפטים למנות שופטי שלום. השופטים הם פקידי המדינה, למרות שאינם תלויים בה במילוי תפקידם. הנשיא ימנה שופטים עליונים". היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן עמד על הצורך שכל השופטים ימונו על ידי הנשיא: "מסכים עם דעת השר יוסף שחלוקת הרשויות לפי תורת מונטסקיה אינה אקטואלית יותר כיום אך יש להתחשב ברצון הכנסת שמעמד השופטים יהיה בלתי תלוי בהחלט". ההחלטה שבה תמכו באותו דיון שר המשפטים רוזן, שר המשטרה בכור שלום שטרית וסגן היועץ המשפטי לממשלה (חקיקה) חיים צדוק הייתה שכל השופטים ימונו בידי הנשיא לפי המלצת ועדת המינויים (פרוטוקול ישיבת ועדת השרים לענייני חקיקה 18 בדצמבר 1950).

מעבר לכך, לפי ההצעה המקורית תוקדש מליאת ועדת המינויים למינוי שופטי בית המשפט העליון, ולצורך מינוי יתר השופטים תוקמנה ועדות משנה של ועדת המינויים. בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט התנגדה לכך הסתדרות עורכי הדין (מטעמי סרבול עבודת הוועדה), ועוד יותר בתוקף התנגדו לכך שופטי השלום והמחוזי. הם הסבירו ש-"אין הבדל בין שופט לשופט מבחינת המינוי, וחשיבות העניין מחייבת שהוועדה תדון בשלמותה בעניין מינוי שופטי שלום ושופטים מחוזיים". כפי שהסביר היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן, כוונת ההבחנה בין הליכי המינוי הייתה "רק להקל על עבודת הוועדה" ולכן הממשלה לא התנגדה למחיקת הוראה זו (פרוטוקול ישיבה מס' 45/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 6 ביולי 1953).

לבסוף, הוצע גם להשאיר על כנו את האישור של מינוי שופטי בית המשפט העליון בהצבעה חשאית בכנסת (כפי שקבע החוק מאז 1948). כך הציעו שלושה משופטי בית המשפט העליון (מנחם דונקלבלום, שמחה אסף ושמעון אגרנט; חלקו עליהם הנשיא זמורה והשופטים אולשן ושניאור זלמן חשין), וכך גם הציעו כמה חברי כנסת מהאופוזיציה משמאל. לטענתם ההצבעה החשאית בכנסת מונעת מינויים מטעמים פוליטיים שהממשלה מנסה לקדם – לפי השיטה שהייתה קיימת עד אז – וכן מגדילה באישורה את היוקרה של המינויים. כפי שהסביר חבר הכנסת רובין: "דבר זה [אישור הכנסת] דרוש אם אנחנו מעונינים להקנות לשופטי בית המשפט העליון מעמד מוסרי ועניני חזק. הוכח בעבר כי דבר זה מועיל". כך סבר גם השופט דונקלבלום בדיונים פנימיים: "מינוי כזה היה מוסיף משקל גדול". ההצעה הזו נדחתה. כפי שהיועץ המשפטי לממשלה הסביר, "ועדת המינויים לפי החוק הזה באה במקום הכנסת. היא האינסטנציה הסופית לאישור מינויים של שופטים". לטענת המתנגדים להצעה, כבר אין צורך באישור הכנסת משום שוועדת המינויים מנטרלת את החשש להשפעות פוליטיות. יתרה מכך, כפי שהסביר חבר הכנסת שפירא בדיון במליאת הכנסת: "חבר הכנסת רובין מבין לא פחות ממני, שבכנסת יש לממשלה רוב: כלומר, במלים אחרות הוא מציע, לתת ויטו לרוב הבית על ההצעה של הוועדה שברובה אינה ממשלתית, שברובה היא מקצועית, ששיקוליה הם שיקולים שאין להם קשר עם פוליטיקה" (פרוטוקול ישיבה 298 של הכנסת ה-2, 20 באוגוסט 1953). כלומר, לדברי שפירא, דווקא השארת סמכות האישור של הכנסת הייתה מעוררת חשש לשיקולים פוליטיים בהליך המינוי. לכן הצעה זו נדחתה.

המלצת הוועדה מחייבת

בנוסח המקורי של הצעת החוק יכול היה שר המשפטים שלא להציע לנשיא המדינה בדיוק את המועמדים שהמליצה עליהם הוועדה, אלא "(א) השופטים יתמנו על ידי נשיא המדינה לפי הצעת שר המשפטים. (ב) הצעת שר המשפטים תבוא על יסוד המלצת ועדת מינויים...". כאמור לעיל, כפי שהסביר היועץ המשפטי לממשלה חיים כהן, הגישה של הממשלה הייתה שהשר הוא המחליט והוועדה רק מסננת: "ועדת המינויים, לפי הצעה זו, יש לה תפקיד שלילי", כלומר היא רשאית לפסול מינוי, "אבל כשיש בפני הועדה שלושה מועמדים שהוא [כך במקור] סומכת ידה עליהם ושר המשפטים ירצה למנות רק אחד, הרי הסמכות בידו ללכת לנשיא ולהציע לו לאשר אחד מהם".

הוראה זו הייתה נושא למחלוקת. חבר הכנסת שפירא, שלגישתו הוועדה צריכה להיות לא רק מסננת ומייעצת אלא המחליטה בפועל, סבר שיש לחייב את שר המשפטים להביא את הצעת הוועדה בפני נשיא המדינה, והוא שהציע את הנוסח לעניין זה. הסתדרות עורכי הדין טענה גם היא שיש לחייב את שר המשפטים להעביר את המלצות הוועדה לנשיא המדינה וכך סברו גם חברי האופוזיציה. כפי שתיאר את המחלוקת חבר הכנסת שפירא, עניין זה היה קשור בשאלה מי רשאי להציע מועמדים: "אם מתקבלת הדעה שזכות ההצעה תהיה נתונה בידי שר המשפטים בלבד, או אפילו לנשיא בית המשפט העליון נוסף לשר המשפטים – אין מקום להעניק לשר המשפטים זכות ווטו. אולם אם זכות זו תינתן לכל אחד מחברי הוועדה, נשאלת השאלה איזו זכות יש לממשלה... להעניק לשר המשפטים זכות ווטו המבטלת מועמדות שנתקבלה בוועדת המינויים".

גם בעניין זה הציע חבר הכנסת שפירא פשרה שלמעשה חיזקה את האי-תלות וביטלה את זכות הווטו של השר: "לפי ההצעה שהזכרתי הסדר יהיה כזה: שר המשפטים מודיע על מקום פנוי לשופט. כשמכנסים את ועדת המינויים להחליט על המועמד המתאים, יכולים גם שר המשפטים גם נשיא בית המשפט העליון להציע מועמדים. החליטה הוועדה לבחור באחד המועמדים, חייב שר המשפטים להביא את ההצעה לנשיא המדינה, ונשיא המדינה בדרך כלל נאות לאשר את ההצעה".

ההצעה הזו התקבלה על ידי שר המשפטים והממשלה.

בסופו של דבר, כאמור לעיל, תוקנה ההצעה המקורית של משרד המשפטים בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, והנוסח שאנו מכירים כיום הוצע שם, כאמור, כהצעת הפשרה של חבר הכנסת שפירא. נוסח זו פורסם ב-28 באוגוסט 1953 כחוק השופטים, התשי"ג-1953.

הממשלה ראתה בשיטת מינוי השופטים מקור לגאווה. כך היא התקבלה גם בחלקים נרחבים בציבור, אף שהיו הסתייגויות הן מימין (חרות) הן משמאל (מפ"ם ומק"י) על כך שהשיטה אינה מגנה די הצורך על אי-תלות השופטים ("אושר חוק השופטים – לא הובטח שלא יהיו שיקולים מפלגתיים", חרות, 21 ביולי 1953; "הכנסת אישרה את 'חוק השופטים': לא הובטחה אי-תלותם בממשלה", על המשמר, 21 ביולי 1953).

משרד המשפטים מיהר ותרגם את החוק לאנגלית, ומשרד החוץ דאג להפיצו בקרב כל נציגויות ישראל בעולם. כפי שהסביר היועץ המשפטי של משרד החוץ שבתאי רוזן: "הבעיה של מנוי שופטים בצורה שתערוב לאי-תלותם ברשות הנה ידועה בכל ארץ וארץ. יש בחוק שלנו משום גישה חדשה ומענינת ודומני כי הוגים של משפטים ואנשים העוסקים במדעי המדינה בארצות השונות ימצאו ענין בו".

גיא לוריא הוא ד"ר להיסטוריה, עורך דין ועמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה

* סדרת מאמרים זו מבוססת על מחקר מדיניות שפורסם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2019. מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר לוריא ולמכון הישראלי לדמוקרטיה על הסכמתם לפרסום עיבוד למחקר המדיניות. למחקר המלא, ראו גיא לוריא, הוועדה לבחירת שופטים