סמל האיחוד האירופי   מקור: פיקסביי (צ'יקן אונליין)

ד"ר לירון ליבמן, מומחה למשפט בינלאומי ובעברו ראש מחלקת הדין הבינלאומי בצה"ל פרסם בבמה זו מאמר שבחן את טענותיהם של המתנגדים להצטרפות ל-"אמנה למניעה ומאבק באלימות כלפי נשים ואלימות במשפחה" הידועה יותר בתור "אמנת איסטנבול" (לירון ליבמן, "אמנת איסטנבול – האם מבקרי האמנה צודקים בביקורתם?").

קראתי בעיון את מאמרו של ד"ר ליבמן ומצאתי בו מידה רבה של יושרה אינטלקטואלית אך סוגיית הצטרפותה של ישראל לאמנה בינלאומית יכולה להיבחן באופן מקצועי רק כאשר כל הנתונים העובדתיים מונחים לפנינו באופן מלא וללא נטיות קדומות.

כמו ליבמן, גם רבים אחרים תמהו מדוע הצטרפותה של ישראל לאמנה בינלאומית שעל פניו מסדירה נושא שהינו בלב הקונצנזוס, עוררה התנגדות כה עזה. הרי מדינת ישראל חתמה לאורך שנות קיומה על מאות אמנות בינלאומיות והשמים לא נפלו, אז מה שונה באמנת איסטנבול?

התשובה לשאלה זו מעט מורכבת אך בנסיבות דנן, לא ניתן לעשות קיצורי דרך. נפתח ונאמר בקליפת אגוז שאמנת איסטנבול מבקשת להסדיר ולהנדס מחדש תחומים מהותיים נרחבים ביותר, ביניהם סדר חברתי וציבורי, מערכות חינוך ותוכניות חינוך, מדיניות הגירה ועוד כהנה וכהנה, וכל זאת תחת הכותרת המכובסת של מלחמה באלימות כלפי נשים.

הבה נקדים ונניח שכל השינויים שאמנת איסטנבול רוצה להכניס לסדר החברתי, למערכת החינוך, למדיניות ההגירה וכיוצא באלו הם טובים וראויים. בהתבסס על הנחה זו, השאלה המרכזית שצריכה להישאל היא היות שאנו חיים במדינה דמוקרטית, מדוע לא לקדם את כל השינויים האלו באמצעות הכלים הדמוקרטיים המקובלים? ואם לא נצליח לשכנע את רוב הציבור בישראל ששינויים אלו נחוצים, האם החלטה זו של העם אינה הברירה הראויה יותר במשטר דמוקרטי? כמובן, אנו יכולים להמשיך בשתדלנות הציבורית במטרה לקדם תפיסת עולם כזו או אחרת, אך בסופו של דבר במדינה דמוקרטית הכרעת הרוב היא האמצעי המקובל לקבלת החלטות פוליטיות, וכנראה שכך עדיף.

 

מן הכלל אל הפרט

מלבד היותה בלתי אחראית בהקשר הישראלי, אופן קידום היוזמה של צירוף ישראל לאמנת איסטנבול הינו פסול ובלתי ראוי מיסודו.

ראשית נציין שאמנה זו הינה יוצאת דופן בהשוואה לאמנות בינלאומיות אחרות. אמנת איסטנבול אינה מסתפקת בהצהרות, בהנחיות רחבות או בהוראות גמישות כלפי המדינות המצטרפות לאמנה, אלא כוללת הוראות ספציפיות ודווקניות מאוד. יתר על כן, כמעט כל הוראה ספציפית מלווה בהוראה הדורשת את החלתה בחקיקה ראשית ו/או בדין הפנימי של המדינות המצטרפות. יתרה מכך, על פי סעיף 66 לאמנת איסטנבול, הוקם גוף מומחים מטעם מועצת אירופה לצורכי פיקוח ובקרה בינלאומית על יישום "נכון" של האמנה. כאן המקום לציין שלא רק שמדינת ישראל אינה חברה בארגון מועצת אירופה אלא שאין לה כל ייצוג במועצת אירופה ולא בגוף הפיקוח על יישום האמנה.

בניגוד לרוב האמנות, באמנת איסטנבול נקבע כי מדינה המבקשת להצטרף יכולה להסתייג – קרי להחריג חלק מהוראות האמנה בעת ההצטרפות – רק מסעיפים בודדים שמוגדרים מראש בסעיף 78 לאמנה. פועל יוצא, לא ניתן להגיש הסתייגות מתחולת סעיפי האמנה שאינם מנויים בסעיף 78. הרציונל בדרישה זו דומה למקובל בדיני חוזים – אחרי הכול אמנה היא חוזה בינלאומי בין מדינות – לפיו יש סעיפי יסוד בחוזה שלא ניתן להחריג כיוון שהם בבחינת מהות החוזה.

לאור הוראות סעיף 78 לאמנה, נהיר כי מרוב סעיפי האמנה לא ניתן להסתייג כלל, היות שמדובר בסעיפים שנתפסים כמהותיים ולפיכך מחייבים את המדינות המצטרפות לאמנה ללא יוצא מהכלל.

הבה נסקור אפוא שני סעיפים מחייבים המופיעים בפרק 7 לאמנה. פרק זה שכותרתו "הגירה ומקלט" מתערב התערבות בוטה בעיקרון האוטונומיה החקיקתית והשלטונית של מדינה החתומה, ומשכך, הצטרפות מדינת ישראל לאמנה, תהווה מעין רפורמה עקיפה של מדיניות ההגירה לישראל, ותעביר את השליטה במדיניות זו לפיקוח גורמים בינלאומיים.

סעיף 60 לאמנה שכותרתו "בקשות מקלט מבוססות מגדר", מבסס מעמד של פליטות על בסיס מגדרי. זאת למרות שהגדרת "פליט" באמנת הפליטים אינה כוללת רדיפה על בסיס מגדרי.

סעיף 61 לאמנה שכותרתו "אי החזרה", מבסס מצב שבו כל אישה שעברה אלימות מצד בן זוגה בכל מדינה, תהנה מהגנת אי ההחזרה למדינה שבה היא בסכנה. מדובר במצב שמבחינה משפטית הינו כמעט בלתי אפשרי לביסוס ראייתי והוא בלתי אפשרי להחלה מבחינה סוציאלית, שלא לדבר על הסטייה הקיצונית מהוראות אמנת הפליטים גם בעניין זה.

Plenary chamber of the Council of Europes Palace of Europe 2014 Adrian Grycuk

חדר המליאה של מועצת אירופה

 

המצב המשפטי על פי המשפט הבינלאומי

כאמור, מלבד הסעיפים הספציפיים מהם ניתן להסתייג, שאר הסעיפים, מהם לא ניתן להסתייג, הינם מהותיים ומחייבים, ובכללם סעיפים 60 ו-61 לאמנה. אין חולק כי סעיפים אלו אינם תואמים כלל את הדין הפנימי במדינת ישראל ואף לא את הדין הבינלאומי המקובל. לפיכך, אשרור סעיפים אלו באמנה עשוי להעמיד את מדינת ישראל בסכנה של איבוד שליטה על מדיניות ההגירה שהיא מנהלת.

כדי להעריך את פוטנציאל ההגירה על בסיס בקשות מקלט מבוססות מגדר, ניתן להתבסס על הנתונים שפורסמו על ידי ארגון הבריאות העולמי לפיהם אחת מכל שלוש נשים בעולם חוו אלימות פיזית או אלימות מינית לאורך חייהן. ארגון הבריאות העולמי מעריך כי מדובר ב-736 מיליון נשים ברחבי העולם (הדו"ח פורסם ב-2021, ההערכה המספרית היא עד 2018).

על פי הנתונים הרשמיים של האו"ם, נכון ל-2015, 92 אחוזים מהנשים במצרים עברו מילת נשים וזאת למרות שפרקטיקה זו הוצאה מחוץ לחוק ב-2008. לפי מחקר עדכני, נחל המאבק של השלטונות נגד מילת נשים הצלחה לא מבוטלת, אבל עדיין כמעט מחצית מהבנות הנולדות במצרים מצויות בסיכון לעבור מילת נשים.

על פי פרסומי הלשכה הפלסטינית המרכזית לסטטיסטיקה, במשך שנה אחת שנמדדה (2019) נחשפו 52.3 אחוזים מהנשים הנשואות או שהיו נשואות ביהודה ושומרון לאלימות מסוג כלשהו – פסיכולוגית, פיזית, כלכלית או מינית – מצד בן זוגן, 19.8 אחוזים מהן נחשפו לאלימות מסוג כלשהו מצד מי שאינו בן זוגן. ביחס לנשים נשואות או שהיו נשואות ברצועת עזה, מדובר ב-70.4 אחוזים וב-18.4 אחוזים בהתאמה.

מכך עולה שאפילו אם מסתכלים רק על מצרים, יהודה ושומרון ורצועת עזה, שכולן סמוכות לישראל, מדובר בפוטנציאל הגירה מיידי עצום על בסיס של בקשות מקלט בטענה לאלימות מגדרית בהתאם להוראות אמנת איסטנבול. הנתונים מדברים בעד עצמם.

 

הערה פרשנית

ממשלת בנט-לפיד שכמו כל קודמותיה הייתה ערה לבעייתיות בסעיפים 60 ו-61 לאמנה, ביקשה לגבש פתרון משפטי שיאפשר להחריגם בעת חתימת ישראל על האמנה. היות וסעיפים אלו אינם כלולים בסעיף 78 ולא ניתן להגיש הסתייגות מהוראותיהם, הציע צוות הייעוץ המשפטי לשר המשפטים ולממשלת ישראל, לצרף הערה פרשנית חד צדדית בה נאמר כדלהלן: "מדינת ישראל מצהירה כי היא תחיל את סעיפים 61-60 לאמנה בהתאם להוראות האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, כפי שהן מתפרשות ומוחלות על ידי מדינת ישראל".

אלא שכפי שכבר צוין, בשונה ממרבית האמנות, אמנת איסטנבול אינה מותירה לחברותיה מרחב תמרון רחב במיוחד. יתרה מזאת, גוף מומחים מטעם מועצת אירופה שהוקם לצורכי פיקוח ובקרה בינלאומית על יישום "נכון" של האמנה על פי סעיף 66 בה, הינו הגוף המוסמך לפקח אך גם לפרש את הוראות האמנה (וחשוב לשוב ולציין שלישראל אין כל ייצוג במועצת אירופה). יוצא, אם כן, שהערה פרשנית, קרי הצהרה חד צדדית מעין זו שהוצעה על ידי משרד המשפטים, ביחס לסעיפים שאינן נמנים בסעיף 78 לאמנה, הינה כלי עקר שאינו יעיל משפטית ועל כן אין ולא תהיה לה משמעות משפטית בינלאומית, שעה שהגוף המפקח על יישום האמנה אמון גם על הפרשנות של הוראותיה.

במסגרת ישיבת מטה אותה כינס שר המשפטים לדיון בסוגיות העולות מהצטרפות ישראל לאמנה – ישיבה בה נוכחתי יחד עם נציגי כל המחלקות הרלוונטיות במשרד המשפטים – הצגתי את המקרה הפולני. בדומה להצעתו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה לעניינים בינלאומיים להוסיף הערה פרשנית, גם כאשר פולין הצטרפה לאמנת איסטנבול, היא צירפה הערה פרשנית לפיה הוראות האמנה יפורשו בהתאם לחוקה ולדין הפולני:

The Republic of Poland declares that it will apply the Convention in accordance with the principles and the provisions of the Constitution of the Republic of Poland

ברם, שווייץ, אוסטריה, פינלנד, נורבגיה, הולנד ושוודיה פסלו את ההערה הפרשנית של פולין לא רק בגלל שהיא לא עולה בקנה אחד עם סעיף 78 לאמנת איסטנבול אלא גם משום שיש בה סתירה מהותית לסעיף (c)19 של אמנת וינה, לפיו לא ניתן להגיש הסתייגות מאמנה בינלאומית כשההסתייגות מנוגדת למטרת האמנה. כך, למשל, טענה שווייץ:

The declaration made by the Republic of Poland appears to be incompatible both with Article 78 and with the object and purpose of the Convention. The Swiss Federal Council recalls that according to this provision as well as according to Article 19 of the Vienna Convention of 23 May 1969 on the Law of Treaties, such reservations are not permitted

ואכן, הדו"ח הראשון שהפיק הגוף המפקח על יישום האמנה ביחס לפולין בשנת 2021, היה תקיף באופן חריג. הדו"ח כלל דרישות נחרצות וחד משמעיות לביצוע שינויי חקיקה בחוק הפולני על מנת להתאימו להוראות האמנה ברוב המוחלט של התחומים הכלולים באמנה, ותוך התעלמות מוחלטת מההערה הפרשנית הפולנית. כך, למשל:

therefore urges the Polish authorities to ensure that this fundamental principle of the Istanbul Convention is reflected in the design and implementation of all relevant laws and policies, including those in relation to domestic violence

בעקבות דו"ח זה שלמעשה התעלם לחלוטין מההערה הפרשנית, החלה ממשלת פולין לקדם תהליכי חקיקה שיבטלו את הצטרפותה לאמנה, כפי שעשתה זאת טורקיה לפניה.

היועצים המשפטיים שהשתתפו בישיבה המדוברת, טענו כנגד הדוגמא הפולנית שהצגתי כי לטביה שהגישה הערה פרשנית דומה מאוד להערה הפולנית, לא זכתה לגינוי והערתה הפרשנית לא נפסלה. אותם יועצים טענו שאם ישראל תגיש הערה פרשנית אלגנטית יותר מההערה הפולנית, סביר להניח שזו תזכה ליחס חיובי כזו שקיבלה הערתה הפרשנית של לטביה.

כאשר בדקנו את ההערה הפרשנית של לטביה היא נמצאה זהה להערה הפרשנית של פולין:

The Republic of Latvia declares that it will apply the Convention in conformity with the principles and provisions of the Constitution of the Republic of Latvia

טענת היועצים המשפטיים ביחס להערה הלטבית נשמעה אפוא הגיונית – עד שבדקנו את כל העובדות הרלוונטיות.

בשנת 2012 חתמה פולין על האמנה ובמקביל הגישה הערה פרשנית. אולם, פסילת ההערה הפרשנית על ידי המדינות האחרות התרחשה רק לאחר שפולין אשררה את הצטרפותה לאמנה בשנת 2015. הדו"ח הנחרץ שהגוף המפקח על יישום האמנה הפיק ביחס לפולין פורסם ב-2021.

לעומת זאת, לטביה שחתמה על האמנה בשנת 2016, טרם אשררה אותה, וממילא טרם ניתן דו"ח על יישום הוראות האמנה בשטחה.

כל בר דעת מבין אפוא שלא ניתן להסתמך על המקרה הלטבי היות שלטביה טרם אשררה את האמנה, ומשכך טרם הבשילו התנאים לפסילת ההערה הפרשנית שלה על ידי המדינות החברות החפצות באשרור הצטרפותה לאמנה. אין אלא לתמוה האם היועצים המשפטיים שהביאו את הדוגמא של לטביה כדי להרגיע את השר, לא הכירו את לוחות הזמנים המצוינים לעיל.

נשאיר תמיהה זו בצריך עיון ונמשיך בבחינת יעילות הפתרון אותו הציע צוות הייעוץ המשפטי על מנת שישראל לא תהיה כפופה להוראות סעיפי ההגירה שבאמנת איסטנבול.

באותה ישיבה טענתי בפני השר שבית המשפט העליון עשוי לעשות שימוש בהוראות אמנת איסטנבול ולבסס את פסיקתו עליה, למרות ההערה הפרשנית המוצעת על ידי צוות הייעוץ המשפטי, מלומדת ככל שתהיה. חשש זה נשלל בתוקף על ידי היועצים המשפטיים בטענה שבית המשפט העליון לא יחיל את הוראות האמנה אם אלו יוחרגו באמצעות ההערה הפרשנית. לאור עמדה זו הצגתי את פסק הדין משנת 2020 אותו נתן בית המשפט העליון והידוע כ-"פסק דין מילת נשים", בו השופטת דפנה ברק-ארז מאמצת פרשנות מרחיבה של אמנת הפליטים כך שתכלול רדיפה על בסיס מגדרי, תוך שהיא מבססת את פסק דינה על שני מקורות משפטיים – הנחיות נציבות האו"ם לפליטים ואמנת איסטנבול:

"שנת 2009 הוציאה נציבות האו"ם לפליטים מסמך הנחיות בעניין בקשות מקלט הנוגעות לפרקטיקה של השחתת איברי מין נשיים... גם אם אין לדברים השלכה ישירה על המשפט הישראלי, ראוי לציין כי בשנת 2011 אימצה מועצת אירופה את האמנה בדבר מניעה ומאבק באלימות נגד נשים ואלימות במשפחה, הידועה כ'אמנת איסטנבול'. במסגרת אמנה זו מחויבות המדינות החתומות עליה להבטיח כי אלימות מגדרית תוכר כעילת רדיפה לפי אמנת הפליטים אף על פי שאינה מנויה בה במפורש... כמו כן, בגרסה העדכנית של ספר העזר של נציבות האו"ם לפליטים בעניין הליכים וקריטריונים לבחינת בקשות מקלט בהתאם לאמנה בדבר מעמדם של פליטים שפורסמה לאחרונה... צוין גם כן הצורך לפרש את אמנת הפליטים באופן המכיר ברדיפה על רקע מגדרי... בשולי הדברים אציין כי אין צורך להידרש לטענה שהעלתה המשיבה באשר לכך שהנחיות הנציבות כלל אינן מחייבות אותה. ראשית, המשיבה לא הצביעה על כל סטנדרט מנחה אחר, והלכה למעשה הסתמכה אף היא בטיעוניה על אמות המידה המוסדרות בהנחיות. שנית, יש לציין כי נוהל מבקשי מקלט של המשיבה מפנה לספר העזר של הנציבות כמקור רלוונטי להסתייעות בעת בחינת בקשות מקלט" (בר"ם 5040/18).

מפסיקה זו עולה כי בית המשפט העליון אפילו לא המתין לחתימה, לאשרור או להערה הפרשנית של מדינת ישראל על אמנת איסטנבול, על מנת להחיל את הוראותיה בפסיקתו. מכאן, שהצטרפות ישראל לאמנה, גם אם תכלול הערה פרשנית מתוחכמת, תהפוך את פסק דינו של העליון להלכה המחייבת בכל מקרה של בקשת מקלט על בסיס טענה לרדיפה מגדרית.

Supreme Court Justice Daphne Barak Erez Spokesmans Office of The judiciary of Israel

שופטת בית המשפט העליון דפנה ברק-ארז

 

הקושי המטריד בייעוץ המשפטי

כל זמן שפסק הדין "מילת נשים" ניתן בהתבסס על פרשנות מרחיקת לכת של אמנת הפליטים ועל מקורות משפטיים שקליטתם בדין הישראלי נדחתה על ידי המחוקק וממשלת ישראל באופן ברור (כפי שיובהר מטה), עוד ניתן היה לטעון שבית המשפט חרג מגבולות סמכותו השיפוטית או שהשופטים היושבים בדין פעלו באופן אקטיביסטי למדי. אולם, פסק הדין לא פונה למקורות משפטיים בחלל של דיון משפטי ריק, אלא מתבסס באופן מפורש על עמדת המדינה באותה עתירה:

"למעשה, כפי שיובהר בהמשך, בהליך דנן המדינה אינה חולקת במישרין על האפשרות העקרונית להחיל את דיני הפליטים גם על מצבים של חשיפה לסכנה של FGM... המשיבה מבהירה כי נקודת המוצא לדיון היא אכן שפחד מבוסס של אישה או ילדה מפני השחתת איבר מינה יכול להוות בסיס לטענת פליטות בנסיבות מסוימות... נקודת המוצא לדיון היא כי אכן, חשש של אישה, נערה או ילדה (או הורים לילדה) מפני השחתת איבר מינה יכול לבסס עילה למתן מעמד של פליט מכוח אמנת הפליטים בגדרה של העילה של 'פחד מבוסס היטב מפני רדיפה', ובלבד שהבקשה מבוססת מבחינה עובדתית. כך קבעו בית הדין לעררים ובית המשפט המחוזי, וכך גם הבהירה המשיבה בהליך דנן (פסקה 71 לתשובתה לבקשת רשות הערעור). למעשה, עניין זה אינו שנוי במחלוקת בין הצדדים"

עולה מכאן, שפרקליטות המדינה שייצגה את מדינת ישראל בהליך, כללה את העמדה של מתן פליטות על בסיס רדיפה מגדרית בפרשנותה את הוראות אמנת הפליטים, ובפרט בפרשנותה את הגדרת המונח פליט.

פרשנות זו של אמנת הפליטים שאותה הציגה הפרקליטות כעמדת המדינה, תואמת במדויק לא רק את הפרשנות שניתנה לאמנת הפליטים בהוראות נציבות האו"ם לפליטים, אלא גם את ההוראות בסעיפים 60 ו-61 של אמנת איסטנבול.

הבה נשוב עתה להערה הפרשנית אותה המליצו היועצים המשפטיים להגיש למועצת אירופה, כפתרון משפטי אפקטיבי שימנע את הכפפת מדינת ישראל לסעיפים המדוברים: "מדינת ישראל מצהירה כי היא תחיל את סעיפים 61-60 לאמנה בהתאם להוראות האמנה בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951, כפי שהן מתפרשות ומוחלות על ידי מדינת ישראל". אני מניח שהבנתם כי היועצים המשפטיים בעצם ניסו להוביל את נבחרי הציבור, בלי ידיעתם, ליישום ישיר של הוראות סעיפים 60 ו-61 של האמנה, שכן הפרשנות להוראות אמנת הפליטים שנתנה הפרקליטות, בשם מדינת ישראל, בפני בית המשפט העליון, תואמת לחלוטין את הוראות אמנת איסטנבול.

פועל יוצא, הניסוח המוצע להערה הפרשנית לא רק שאינו מאפשר למדינת ישראל להחריג את תחולת הוראות סעיפים 60 ו-61 של אמנת איסטנבול, אלא מחיל את תוכנן שכבר נקלט בפסיקה של בית המשפט העליון בהתבסס על העמדה שהוגשה בשם המדינה ועל אמנת איסטנבול עצמה.

גם במקרה זה לא ברור האם מדובר ברשלנות מקצועית חמורה מצד הייעוץ המשפטי, או חלילה בניסיון מכוון להטעות את מקבלי ההחלטות מצד גופים החבים בסטנדרט הגבוה ביותר של מקצועיות, אמינות ונאמנות כלפי נבחרי הציבור ושולחיהם – האזרחים.

 

כלי לעקיפת המנגנון הדמוקרטי

נסיים בנקודה בה התחלנו את הדיון – ההליך הדמוקרטי. הבעייתיות באמנת איסטנבול, בהיבט של עקיפת הליך החקיקה הדמוקרטית, לא נעלמה מעיניהן של מדינות אירופאיות רבות.

למרות שחתמה על האמנה עוד בשנת 2012, עד כה נמנעה הממלכה המאוחדת מלאשררה. מכיוון שהחקיקה הפנימית בממלכה המאוחדת אינה תואמת לעת עתה את הוראות האמנה, וכדי שלא ייווצר מעקף של הליך החקיקה הדמוקרטי, דחתה הממלכה המאוחדת את אשרור האמנה עד שהחקיקה הפנימית תתאים להוראות האמנה. להלן ציטוטים נבחרים מישיבת הפרלמנט האנגלי שהתקיימה לאחרונה בנוגע לסוגיה זו:

John Howell: But we in this country, unlike many countries in Europe, try to change the law first, before ratifying the treaty. It is a simple issue: we try to get the law right in this country

Victoria Atkins the Minister: The main obstacle delaying our ratification has been compliance with article 44, which relates to extraterritorial jurisdiction... The Domestic Abuse Act 2021 includes the necessary provisions, which will make all parts of the UK compliant with article 44

אם הממלכה המאוחדת, החברה במועצת אירופה ואחת החותמות הראשונות על אמנת איסטנבול, מגלה נאמנות כה קנאית לעקרונות המשטר הדמוקרטי, מדוע מדינת ישראל שאינה חברה במועצת אירופה תבחר דווקא במסלול עוקף דמוקרטיה, ותכפיף עצמה לפיקוח של ארגון בו אין לה ייצוג?

כדי לא להשאיר את הקוראים במתח החלטתי לבדוק כיצד ניסו לקדם את החקיקה הרלוונטית בישראל, ומה היו התוצאות של ניסיונות אלו.

 

פליטות על רקע מגדרי בחקיקה הישראלית

כידוע, "האמנה בדבר מעמדם של פליטים" קובעת כי פליט הוא אדם הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס היטב מפני רדיפה מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי או להשקפה מדינית. אולם, באמנת הפליטים לא נקבעה הסוגיה המגדרית כעילת פליטות.

במהלך השנים, נעשו ניסיונות רבים להטמיע את אמנת הפליטים בדין הישראלי. כך, למשל, מאז משנת 2009, "הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל" מטעמם של חברי כנסת של סיעת מרצ הונחה שבע פעמים על שולחן הכנסת. בהצעת חוק זו הוצע כי "לאמנת הפליטים יהיה תוקף של חוק והיא תחול על אף האמור בכל דין". אולם, ניסיונות אלו נדחו פעם אחר פעם על ידי הכנסת.

בשנת 2009 פרסמה נציבות האו"ם לפליטים מסמך הנחיות בו הוצגה פרשנות הכוללת את האלימות המגדרית בכלל ואת תופעת ה-FGM בפרט בעילות הפליטות זאת למרות שנפגעי אלימות מגדרית אינם נמנים על הקבוצות המוגנות באמנה.

בהתאם לפרשנות נציבות האו"ם לפליטים, הוגשה בשנת 2013 הצעת חוק ההגירה לישראל. סעיף 25 להצעת החוק כלל מתן מעמד פליט למבקש מקלט על בסיס רדיפה מגדרית:

"השר רשאי ליתן מעמד של פליט למבקש מקלט בישראל, שהוכיח כי נמצא מחוץ למדינת המוצא שלו בשל היותו נרדף מטעמי מגדר, נטייה מינית, מוגבלות או בשל קיומה של סכנה ממשית לחייו במדינת המוצא, בשל מצב מלחמה, אסון טבע או מגפה; מעמד פליט לפי סעיף זה יינתן בהתאם למכסות שתקבע הממשלה".

גם יוזמה זו לא זכתה לאמון הכנסת.

במקביל להליך החקיקה, נעשו מספר ניסיונות להניע יוזמה שתוביל להצטרפות ישראל לאמנת איסטנבול. במהלך שנת 2017, ובהתאם לדרישת הוועדה לקידום מעמד האישה ולשוויון מגדרי בכנסת, הצהירה משלחת נציגי משרדי הממשלה בפני ועדת האו"ם האחראית ליישום האמנה לביטול כל צורות האפליה נגד נשים על כוונת ישראל להצטרף לאמנת איסטנבול. אלא שגם יוזמה זו לא הוצאה אל הפועל, ועל אף עבודת המטה שנעשתה לטובת כך על ידי פוליטיקאים וארגוני חברה אזרחית רבים, בחרו ממשלות ישראל, בזו אחר זו, שלא להצטרף לאמנת איסטנבול.

במדינה דמוקרטית מתוקנת, חוקים נחקקים על ידי הרשות המחוקקת. עם כל הכוונות הטובות שבעולם, אין לפקידות במשרד המשפטים, קל וחומר למועצת אירופה, שום לגיטימציה לכפות הוראות חוק שהציבור בישראל לא רק שלא בחר בהן אלא אף דחה אותם מפורשות במסגרת ההליך הדמוקרטי.

עו"ד ד"ר יונה שרקי הוא היועץ המשפטי למרכז למדיניות הגירה ישראלית

users: יונה שרקי

עוד בנושא

אולי יעניין אותך

הנקראים ביותר

המלצת העורכים

החדשים ביותר