על מה מתגברת "פסקת ההתגברות"?

היום נפלה בהצבעה טרומית בכנסת הצעת חוק-יסוד: השפיטה (תיקון – פסקת התגברות) שיזמו חברי הכנסת איילת שקד, אופיר סופר ומתן כהנא.

רבים לא מבינים מה משמעותה של "פסקת ההתגברות" אז הבה וננסה להבהיר את הנושא.

איילת שקד, יוזמת "פסקת ההתגברות" שנפלה היום

פסקת ההגבלה

במאמר הקודם בסדרה "יש לי מושג" הסברנו כי חוקת המדינה היא נורמה משפטית המצויה במדרג הנורמטיבי הגבוה ביותר של פירמידת הנורמות המשפטיות (higher law). החוקה זוכה למידה זו או אחרת של שריון, המגן עליה מפני ההליך הפוליטי הרגיל, ומכאן שלא ניתן לשנות את ההסדרים המעוגנים בה באמצעות הרוב הפוליטי המזדמן ברשות המחוקקת.

יחד עם זאת, במקרים מסוימים החוקה קובעת מנגנון פנימי, כמו "קוד גישה" או "סיסמה", המאפשר לרוב הפוליטי המזדמן בפרלמנט לפגוע בעקרון חוקתי. בדרך כלל אפשרות זו לפגיעה בעקרון חוקתי באמצעות אותו "קוד גישה" או "סיסמה", נוגעת לנושא זכויות האדם חוקתיות.

כך למשל, החוקה קובעת עקרון לפיו "אין פוגעים בקניינו של אדם". ואולם כולנו יודעים שהמדינה יכולה לגבות מס ואגרות שונות, ואף להפקיע שטח פרטי לצורך ציבורי חיוני. אז כיצד מציאות זו משתלבת עם העיקרון החוקתי העליון שלא פוגעים בקניין פרטי? החוקה נותנת לרשות המחוקקת "סיסמה" מיוחדת המאפשרת לה לפגוע בתנאים מסוימים בקניין או בזכויות אחרות המעוגנות בחוקה.

"סיסמה" זו היא "פסקת ההגבלה" (לא להתבלבל עם פסקת ההתגברות). פסקת ההגבלה קובעת תנאים לפיהם הפרלמנט יכול לפגוע בעקרון חוקתי. בישראל למשל, סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו קובע 4 תנאים מצטברים לפגיעה בזכות המעוגנת בחוק היסוד:

1. הפגיעה בזכות תעשה בחוק כנסת או לפיו
2. הפגיעה בזכות הולמת את עקרונות מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית
3. הפגיעה בזכות היא לתכלית ראויה
4. הפגיעה בזכות היא מידתית.

כלומר זה "קוד הגישה" או "הסיסמה" שהחוקה העניקה לפרלמנט לפגוע בעקרון חוקתי המעוגן בחוקה. כך למשל בישראל, אם חברי הכנסת יחוקקו חוק המטיל מס חדש על אזרחי ישראל עקב משבר הקורונה, וחוק זה עומד ב-4 התנאים של פסקת ההגבלה, חוק זה יהיה חוקתי על אף שהוא פוגע בזכות חוקתית מוגנת – קניין פרטי.

פסקת התגברות

אז מה זה "פסקת התגברות"? זה מנגנון חוקתי לעקוף את "קוד הגישה" או "הסיסמה" של פסקת ההגבלה. כלומר, מנגנון המאפשר לפרלמנט לחוקק חוק הפוגע בחוקה מבלי לעמוד בתנאים של פסקת ההגבלה. זה מעין קלף "ג'וקר" המאפשר בתנאים מסוימים לרוב הפוליטי בפרלמנט לעקוף את החוקה, ולפגוע בה מבלי להקיש את "קוד הגישה" המיוחד של פסקת ההגבלה
.
פסקת ההתגברות אינה התגברות על בית המשפט, אלא התגברות על פסקת ההגבלה ("קוד הגישה") שנקבעה בחוקה. פסקת ההתגברות קובעת כי ניתן לחוקק חוק שאינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה, וזאת בתנאים הבאים:

1. החוק התקבל על ידי רוב מוחלט של חברי הפרלמנט (למשל 61 חברי כנסת)
2. בחוק נאמר במפורש שהוא תקף על אף האמור בחוקה
3. החוק הוא זמני למספר שנים, ואז הוא פוקע אלא אם שבים ומאריכים אותו

למשל, נניח שהכנסת רוצה לחוקק חוק המטיל "מס קורונה", ונקבע בחוק כי המס יוטל באופן לא שוויוני, וערים ויישובים בהם ניתנו יותר קנסות בגין הפרת ההנחיות של ריחוק חברתי ישלמו מס גבוה יותר.

חוק מסוג זה לא יעמוד ככל הנראה בתנאי "קוד הגישה" של פסקת ההגבלה, ואם הוא יחוקק בג"ץ יוכל לפסול אותו משום שהוא מנוגד לפסקת ההגבלה. ואולם, אם היתה פסקת התגברות בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אזי הכנסת יכולה היתה לחוקק חוק לא שוויוני זה, והוא היה עומד בתוקפו למשך תקופת שנים נקובה.

חשוב להבין – פסקת התגברות אינה קשורה כלל להתגברות של הכנסת על בית המשפט. אלא, להתגברות של הרוב בכנסת על הוראות חוקי היסוד, או לייתר דיוק על פסקת ההגבלה שנקבעה בחוקי היסוד.

פסקת ההתגברות בישראל

בישראל כבר יש פסקת התגברות בחוק יסוד.

בחוק יסוד: חופש העיסוק נקבעה בשנת 1994 פסקת התגברות.

מדוע נקבעה פסקת ההתגברות בחוק יסוד: חופש העיסוק? ובכן, זה היה בגלל יבוא בשר לא כשר לארץ.

בשנת 1993 פסק בג"ץ כי ההסדר החוקי המונע יבוא בשר שאינו כשר אינו ענייני ודינו להתבטל בגלל פגיעה בזכות לחופש העיסוק. פסק הדין עורר משבר פוליטי בתקופת ממשלת רבין. מפלגת ש"ס, שהיתה חברה בקואליציה, דרשה להשיב את הסטטוס קוו בנושא ולמנוע יבוא של בשר לא כשר.

כדי למנוע את המשבר אישרה הכנסת גרסה חדשה של חוק יסוד: חופש העיסוק, ונוספה לו "פסקת ההתגברות" (שמה הרשמי הוא "תוקפו של חוק חורג"). פסקת ההתגברות בחוק היסוד נוצרה בהשראה מהמנגנון הקנדי של פסקת התגברות.

נקבע כי לכנסת מותר לחוקק חוק שאינו עומד בתנאי פסקת ההגבלה, לזמן מוגבל, כל עוד הוא התקבל ברוב של חברי הכנסת: "הוראת חוק הפוגעת בחופש העיסוק תהיה תקפה אף כשאינה בהתאם לסעיף 4, אם נכללה בחוק שנתקבל ברוב של חברי הכנסת ונאמר בו במפורש, שהוא תקף על אף האמור בחוק-יסוד זה; תוקפו של חוק כאמור יפקע בתום ארבע שנים מיום תחילתו, זולת אם נקבע בו מועד מוקדם יותר".

אהרן ברק, אז המשנה לנשיא בית המשפט העליון, מילא תפקיד חשוב בהכנסת פסקת ההתגברות לחוק יסוד: חופש העיסוק

אבל איך חוק שתקף רק לארבע שנים פותר את המשבר עם ש"ס שמעוניינת שלעולם לא ניתן יהיה לייבא בשר לא כשר לארץ? בסעיף נוסף נקבע כי "ההוראה בדבר פקיעת תוקף לא תחול על חוק שהתקבל לפני תום שנה ממועד תחילתו של חוק-יסוד זה". ואכן העבירו במהלך שנת 1994 חוק אחד ובודד האוסר על ייבוא בשר לא כשר לארץ, והוא נותר בתוקף לעד (או עד שישונה על ידי הכנסת).

פסקת ההתגברות היא כאמור מנגנון המאפשר לרוב פוליטי להתגבר על תנאי פסקת ההגבלה ולחוקק חוק לתקופה קצובה. השאלה העיקרית סביב פסקת ההתגברות והחלתה על כלל הזכויות בחוקי היסוד היא מהו הרוב הדרוש להתגברות על פסקת ההגבלה? האם מספיק רוב מוחלט של 61 חברי כנסת או שמא רוב מיוחד כגון 65 או 70?

מכל מקום, פסקת התגברות אינה קשורה כלל לביקורת מנהלית של בג"ץ על הממשלה או הכנסת או לפרשנות חוק. כל עיסוקה של פסקת ההתגברות הוא באפשרות לחוקק חוק הפוגע בזכויות יסוד חוקתית מבלי לעמוד בתנאים של פסקת ההגבלה.

"פסקת ההתגברות" שהציעו חברי הכנסת שקד, סופר וכהנא אמנם נפלה, אך סביר להניח שנשוב ונשמע על מנגנון חוקתי זה גם בעתיד.

ד"ר מתן גוטמן הוא מרצה מן החוץ במרכז הבינתחומי בהרצליה והפרשן המשפטי של אולפן ynet, שימש בעבר כראש מטה במשרד מבקר המדינה