סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הסכמה רחבה

חמשת השופטים הראשונים שכיהנו בבית המשפט העליון. החמישה מונו על ידי הממשלה באישור הכנסת

המניע לקידום דגם קונטיננטלי-צרפתי במקום הדגם המנדטורי-בריטי בשיטת מינוי השופטים – כלומר, מעבר ממינוי על ידי הממשלה באישור הכנסת למינוי באמצעות ועדה – היה במפורש הבטחת אי-תלות של השופטים בממשלה, הן בפועל והן מבחינת נראות ציבורית. הייתה הסכמה רחבה על הצורך בהבטחת אי-תלות השופטים באמצעות שיטה זו.

הדגם הקונטיננטלי-צרפתי של מינוי באמצעות ועדה תואר כדרך הנכונה והראויה לנטרול השפעתם של אינטרסים מפלגתיים שהיו מעורבים עד אותה עת בתהליך מינוי השופטים. לשם כך, הבהיר שר המשפטים פנחס רוזן בדיון שנערך בכנסת, הוא שאף שהוועדה לבחירת שופטים תהיה "בלתי תלויה" ולא תפעל "תחת השפעה של 'פרז'ר-גרופ' וכדומה" (פרוטוקול ישיבה מס' 6/ב של ועדת המשנה לחוקי-יסוד של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 27 בינואר 1953). בדיונים פנימיים בוועדת השרים לענייני חקיקה הובהר גם שהכנסת היא שדחפה לחקיקת החוק, ודרשה ש-"מעמד השופטים יהיה בלתי תלוי בהחלט" (ראו את דברי חיים כהן בתוך פרוטוקול ישיבת ועדת השרים לענייני חקיקה, 18 בדצמבר 1950).

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – שיטת מינוי השופטים כיום

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – הרקע לרפורמה בשיטת מינוי השופטים

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – מחלוקות והכרעות

• סיפור הקמתה של הוועדה לבחירת שופטים – יציבות ההסדר שהושג

חשוב לחזור ולהדגיש: הדגם הבסיסי שמשרד המשפטים הציע התקבל כמעט על ידי כל הגורמים. העיקרון שלפיו ועדת המינויים תשלב גורמים מרשויות שונות וממקצוע עריכת הדין והיא אשר תבחר את השופטים (בכפוף לאישור פורמלי של נשיא המדינה) היה מוסכם הן על כמעט כל המפלגות והן על השופטים (אף שהיו מחלוקות רבות על פרטי ההסדר). היה מוסכם שהסדר זה יאזן בצורה טובה בין הבטחת אי-תלות השופטים – הן למעשה והן מבחינת הנראות הציבורית – לבין לגיטימציה ואחריות דמוקרטית, הבאות לידי ביטוי במינוי על ידי הנשיא ("המסמל את העם") ובייצוג הממשלה והכנסת בוועדה (ראו דברי חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא בפרוטוקול ישיבה מס' 44/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 1 ביולי 1953).

כך, למשל, כבר בעת ניסוח הטיוטות הראשונות של הצעת החוק, עוד לפני שמשרד המשפטים פרסם את הצעת החוק המקורית בפברואר 1951, חבר שופטי בית המשפט העליון הביע בפני שר המשפטים תמיכה בדגם מסוג זה, המשלב את הרשות המבצעת, הרשות המחוקקת, שופטים ומקצוע עריכת הדין, כדי להבטיח את אי-תלות השופטים בממשלה (אף שהשופטים הציעו להקטין את גודל הוועדה מתשעה חברים לחמישה, ראה מכתב משה זמורה, נשיא בית המשפט העליון, לפנחס רוזן, שר המשפטים, 13 ביולי 1950).

קטע ממכתבו של נשיא בית המשפט העליון משה זמורה לשר המשפטים פנחס רוזן

גם יתר שופטי בתי המשפט תמכו בעקרונות שיטת המינוי, על אף מחלוקת בנוגע לפרטים שופטי בית המשפט המחוזי בתל אביב, לדוגמא, תמכו בכך שתהיה נציגות של שופטי שלום ומחוזי בוועדה, אך הדגישו במכתב שכתבו לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת כי "[הצעותיהם] שומרות על העיקרון שיהיה חבר השופטים שבוועדת המינויים מיעוט, אולם מיעוט פחות מבוטל מאשר בהצעה הקיימת. נראה לנו שהגדלת נציגות חבר השופטים תסייע להגברת השקול המקצועי במינויים" (מכתב 15 שופטי בית המשפט המחוזי בתל-אביב שצורף למכתב נתן בר-זכאי, נשיא בית המשפט המחוזי בתל-אביב, לנחום ניר-רפאלקס, יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, 8 באפריל 1951).

גם בכנסת הצטיירה התמיכה הגורפת הזו. כך, למשל, כאשר חבר הכנסת שפירא הציג בפני מליאת הכנסת את השינויים בהצעת החוק שהכניסה ועדת החוקה, חוק ומשפט בין הקריאה הראשונה לשנייה, הוא הדגיש כי העיקרון נותר בלא שינוי והיה מוסכם על הוועדה: "הוועדה קיבלה את העקרון שמוציא את ענין מינוי השופטים מיד הממשלה ומעבירו לגוף מיוחד שימליץ, יבחר בשופטים ויגיש את המינויים לאישורו של נשיא המדינה" (פרוטוקול ישיבה 298 של הכנסת ה-2, 20 באוגוסט 1953).

חבר הכנסת שפירא הוסיף והבהיר כי "הממשלה נהגה בתבונה מדינית רבה שלא הלכה בדרכי תאוות השלטון, כי אם בדרך מטרת בנין המדינה... הממשלה הסתלקה מרצונה הטוב מהסמכות שיש לה היום, ויכלה לקבוע גם לגבי העתיד, למנות את השופטים, והעבירה זאת למעשה לוועדה, שהרוב בה – לפי הצעת ועדת החוקה – אינו לא של הממשלה ולא של תומכי הממשלה; הרוב הוא 3 שופטים של בית הדין העליון ושני נציגים של הסתדרות עורכי הדין".

קטע מדבריו של חבר הכנסת יעקב שמשון שפירא בדיון בכנסת בסוגיית חוק השופטים, 20 באוגוסט 1953

באותו דיון נדונה גם הסתייגות של חבר הכנסת מנחם בגין מהרכב הוועדה. אולם כפי שהסביר נציג "חרות", חבר הכנסת אליעזר שוסטק, ההסתייגות נבעה מכך שהרכב הוועדה עדיין הותיר שליטה רבה מדי בידי הקואליציה: "לפי הצעה זו של מינויי ועדת המינויים, הממשלה והמפלגה השלטת מבטיחה לעצמה גם את השלטון על השופטים, מפני שיהיה לה רוב בוועדת המינויים של השופטים, ויהיו שיקולים מפלגתיים גם במינוי השופטים. לכן מציעים אנחנו... ועדת מינויים כזאת אשר תיתן בטחון והרגשה בולטת, ידועה וגלויה לכל אזרח במדינה שהיא ועדת מינויים שאין למפלגת השלטון שלטון גם בתוכה".

בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט ביקש חבר הכנסת בגין לשנות את הרכב הוועדה כך שתהיה בלתי תלויה עוד יותר: "אנחנו באים להבטיח את אי-תלותם של השופטים, ולשם כך עלינו להבטיח במידת האפשר גם את אי-תלותם של ממניהם. ההצעה שהובעה זה עתה על ידי חבר הכנסת שפירא [הצעה זו הייתה הרכב הוועדה שהתקבל בסופו של דבר – ג. ל.], יש בה הרבה מן ההליכה לקראת הדרישה הזאת... אני בא להציע תיקון הרכב ועדת המינויים מכפי שהוצע על ידי מר שפירא, ואני מציע את ההצעה הבא: ארבעה שופטים, שני חברי כנסת, שני עורכי-דין ושר המשפטים... אני מציע לחברי... ללכת צעד נוסף לקראת הכוון של אי-תלות הוועדה" (פרוטוקול ישיבה מס' 57/ב של ועדת החוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה-2, 17 באוגוסט 1953).

במילים אחרות, גם מי שלא תמכו בהצעה המקורית של משרד המשפטים – שעובדה לנוסח שאנחנו מכירים כיום על ידי חבר הכנסת שפירא בדיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט – לא התנגדו לעיקרון שעליו הושתתה אלא ביקשו להגדיל את משקל השופטים בהרכב הוועדה, כפי שהציע חבר הכנסת בגין. היו גם הצעות משמאל, מצד מק"י ומפ"ם, וכן מצד מקצת שופטי בית המשפט העליון, שלפיהן במינוי שופטי בית המשפט העליון יידרש אישור הכנסת. המציעים של הצעה זו – שלמעשה נועדה להשאיר על כנו חלק מהמצב שהיה קיים באותה עת (קרי אישור המינוי של שופטי בית המשפט העליון על ידי הכנסת) – שאפו לצמצם עוד יותר את הסיכוי שמינוי השופטים יישלט בידי הקואליציה השלטת, וכן להגדיל את היוקרה של הליך המינוי של שופטי בית המשפט העליון.

על אף התמיכה הרחבה בעיקרון שעליו התבססה הצעת החוק, הגורמים השונים שביקשו לנתק את תלות השופטים בממשלה בכל הנוגע להליכי המינוי לא פעלו מאותו מניע אידיאולוגי. לדעתי, משרד המשפטים וכן גורמים בקואליציה, כמו חבר הכנסת שפירא, צידדו באי-תלות השופטים בממשלה מתוך תפיסה ממלכתית של תפקיד השופטים; כלומר לפי תפיסה זו השופטים פועלים בשם המדינה ולא בשם ממשלה נבחרת כזו או אחרת. תפיסה זו מגולמת במינוי כלל השופטים בידי נשיא המדינה, בניגוד לעמדה אחרת שהיו מי שצידדו בה שלפיה שופטי השלום לפחות צריכים להתמנות בידי שר המשפטים (על כך ארחיב במאמר הבא). ייתכן שאחרים, כגון נבחרי הציבור מטעם "חרות", פעלו מתוך תפיסה ליברלית, שלפיה השופטים צריכים להיות בלתי-תלויים בממשלה כדי שיוכלו להגן על חירויות הפרט מפניה. כך או אחרת, האידיאולוגיות האלה התלכדו לכדי הסכמה על הצורך החיוני בצמצום יכולתה של הממשלה להשפיע על הליך מינוי השופטים.

גיא לוריא הוא ד"ר להיסטוריה, עורך דין ועמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה

* סדרת מאמרים זו מבוססת על מחקר מדיניות שפורסם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2019. מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר לוריא ולמכון הישראלי לדמוקרטיה על הסכמתם לפרסום עיבוד למחקר המדיניות. למחקר המלא, ראו גיא לוריא, הוועדה לבחירת שופטים