הרהורים על קבלת החלטות במצב חירום אפידמיולוגי

מדינת ישראל, למן הקמתה, מורגלת במצבי משבר ביטחוניים. התמודדנו גם עם אסונות טבע – שרפות נרחבות והצפות – ואף מתקיים דיון ציבורי על ההיערכות לאפשרות של רעידת אדמה קשה במיוחד.

מחלות מידבקות אינן תופעה חדשה והבסיס החוקי לסמכויות של בידוד והסגר שמשרד הבריאות מפעיל כיום, נמצא כבר בפקודות מתקופת המנדט (פקודת בריאות העם, 1940). עם זאת, במסגרת ההתמודדות עם מגפה קורונה, ננקטו בישראל בפעם הראשונה צעדי חירום משמעותיים שהשפיעו בצורה דרמטית ונרחבת על שגרת החיים של האזרחים ועל הפעילות הכלכלית של המדינה

מצבי חירום נבדלים זה מזה בהיבטים רבים, ואולם להתמודדות נכונה ויעילה עם כל אחד מהם יש חמישה תנאים משותפים:

1. גיבוש תמונת מצב רחבה ומעודכנת של מציאות שמשתנה במהירות.
2. הצגת המלצות לדרכי הפעולה להתמודדות עם המשבר המבוססות על מומחיות ועל ניתוח ההשלכות של החלופות.
3. קביעה ברורה של זהות הגורם המוסמך לקבל החלטות.
4. נקיטת צעדים להבטחת פעולה מתואמת של כל משרדי הממשלה והגופים הציבוריים האחרים במימוש ההחלטות שהתקבלו ומעקב אחר מימושן.
5. פיקוח חיצוני על השימוש שעושה הרשות המבצעת באמצעים חריגים.

השאלה שאני מבקש לעסוק בה כאן היא האם התשתית המשפטית והמוסדית שכבר קיימת בישראל להתמודדות עם מצבי חירום, מותאמת להתמודדות עם משבר אפידמיולוגי, ואם לא – כיצד אפשר לשפרה?

התשתית המשפטית והמוסדית להתמודדות עם מלחמה

במלחמה יש לַמטה לביטחון לאומי (המל"ל) הסמכות לדרוש מידע ממשרדי ממשלה ומגופי ביטחון (מענה לתנאי מספר 1 דלעיל). המל"ל צריך להציג חלופות לפעולה ולהסביר את משמעותן (מענה לתנאי מספר 2). המל"ל גם מופקד על המעקב אחר ביצוע החלטות הממשלה, ובאופן כללי – אחראי על עבודת המטה בענייני החוץ והביטחון (מענה לתנאי מספר 4).

לפי חוקי היסוד של מדינת ישראל, הסמכות לקבל החלטה על פתיחה במלחמה נתונה בידי הממשלה או ועדת השרים לביטחון לאומי, והצבא כפוף למרות הממשלה (מענה לתנאי מספר 3).

הקמתה של רשות החירום הלאומית (רח"ל) נועדה להבטיח את הפעילות המתואמת בעורף האזרחי שבו פועלים גורמים רבים. הרח"ל פועלת תחת משרד הביטחון והיא אחראית גם על המשק לשעת חירום (מל"ח).

מכיוון ש-"מצב החירום" הכללי הוא מצב קבוע שנמשך ברציפות מאז קום המדינה, נוצרו בחוק מצבי חירום מיוחדים, למשל "מצב מיוחד בעורף" – כאשר יש סבירות גבוהה להתקפה על האוכלוסייה האזרחית. משהוכרז מצב כזה, מוקנית לאלוף פיקוד העורף הסמכות לתת לכל אדם, קבוצת אוכלוסייה או הציבור כולו, כל הוראה הנדרשת לשמירה על חיי אדם או על רכוש או להצלתם ובכלל זה שורה של הוראות ספציפיות (עניין זה גם הוא חלק מהמענה לתנאי מספר 4).

באשר לפיקוח – פתיחה במלחמה מחייבת הודעה של הממשלה לכנסת. הכרזת "מצב מיוחד בעורף" מחייבת אישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת ותוקפה קצוב בזמן (בכפוף לאפשרות של הארכה). גם פעולות מסוימות אחרות נתונות לפיקוח פרלמנטרי – לדוגמא, את ההחלטה של שר הביטחון בנסיבות חירום לאסור על יציאת חיילי מילואים מחוץ לישראל, חובה להביא לאישור של ועדת החוץ והביטחון של הכנסת בתוך 48 שעות מרגע הינתנה. ההחלטה פוקעת בתוך 7 ימים אם לא אושרה קודם לכן (מענה לתנאי מספר 5).

התשתית המשפטית והמוסדית להתמודדות עם מגפה

כאשר מדובר במשבר אפידמיולוגי אין מקבילה למערכת הקיימת להתמודדות עם מלחמה המתוארת לעיל – מערכת הכוללת שלל סמכויות ומוסדות המעוגנות בחוק.

מבחינת תנאים 1 ו-2 – גיבוש תמונה מצב רחבה והצגת המלצות לדרכי פעולה: ייעודו של המל"ל אינו לשמש גוף מטה בנושאים שאינם ענייני חוץ וביטחון. אמנם, לראש הממשלה נתונה הסמכות להטיל על המל"ל לבצע תפקיד מטה בתחום אחר שקבע. מפרסומים שונים בתקשורת נראה שראש הממשלה אכן הטיל על המל"ל תפקידים במסגרת ההתמודדות עם משבר הקורונה אך לא ברור אם ההכשרה והניסיון של ראש המל"ל ואנשיו מתאימים דווקא לניהול עבודת המטה של משבר אפידמיולוגי.

מבחינת תנאי 3 – הסמכות לקבל החלטות: לשר הבריאות נתונה הסמכות להכריז על מחלה כ-"מחלה מידבקת" או "מחלה מידבקת מסוכנת". הכרזה זו מקנה לגורמים מקצועיים במשרד הבריאות סמכויות חירום רחבות מאוד שרק בכמה מהן נעשה שימוש (בינתיים) במשבר הנוכחי. אף שהפעלת סמכויות אלה עלולה להשפיע על תחומים רבים שאינם באחריותו של שר הבריאות – כמו הכלכלה, יחסי החוץ, התחבורה, החינוך והספקת שירותים חיוניים – אין לממשלה או לוועדת שרים ייעודית תפקיד מוגדר בחוק, מעבר לעיקרון הכללי של האחריות המשותפת של הממשלה לפני הכנסת ואחריותו של כל שר לפני ראש הממשלה לתפקידים שהוא ממונה עליהם.

מבחינת תנאי 4 – נקיטת צעדים להבטחת פעולה מתואמת של כל הגורמים הרלוונטיים: אומנם קיימת החלטת ממשלה המטילה את האחריות הכוללת לטיפול בעורף במצבי חירום על שר הביטחון אבל ההחלטה מזכירה במפורש, מלבד מלחמה ומצב מיוחד בעורף, רק מצבי חירום הנגרמים מאסונות טבע. אשר לרח"ל – החלטת הממשלה המגדירה את תפקידיה ואת סמכויותיה אינה פומבית אך לפי האתר של משרד הביטחון מצבי החירום שעליהם היא אמונה אינם כוללים משבר אפידמיולוגי, שלא כמו היערכות לרעידת אדמה.

עוד מצב חירום המוגדר בחוק ושראוי להזכירו כאן הוא "אירוע חירום אזרחי" שעליו מכריז ברוב המקרים השר לביטחון הפנים. במקרה כזה החוק מקנה למשטרת ישראל סמכויות פיקוד ושליטה. ההגדרה כוללת גם "אירוע ביולוגי" אלא שאירוע כזה מוגבל לאירועים שנגרמים מפעילות חבלנית עוינת. כלומר, גם חוק זה אינו חל על מגפה, ולכן אינו נותן מענה לחובה בפעולה מתואמת.

בתקנון לעבודת הממשלה יש נספח שעניינו נוהל עבודת הממשלה בחירום. בנוהל זה, מגפה נכללת ברשימת מצבי החירום. הפעלת הממשלה לפי נוהל החירום מחייבת קביעה של ראש הממשלה לנהוג כמו במצב חירום. הנוהל כולל הוראות בדבר זמינות השרים, כינוס הממשלה לשם מעקב אחר מצב החירום והנחיית משרדי הממשלה וזרועות המדינה האחרות כיצד לטפל באירוע. ראש הממשלה רשאי גם לקבוע כי המצב מחייב לכנס ועדת שרים כלשהי או קבוצת שרים לנושא מיוחד.

במשבר הקורונה הנוכחי לא פורסם בכלי התקשורת, עד עתה, כי ראשי הממשלה הפעילו את נוהל עבודת הממשלה בחירום. מן הפרסומים בתקשורת נראה כי ראשי הממשלה מקיימים התייעצויות עם שר הבריאות ועם שרים אחרים וכן עם גורמי מקצוע במשרד הבריאות. ראשי הממשלה אכן מדווחים לממשלה על הצעדים שננקטים אך ההחלטות אינן מתקבלות במליאת הממשלה, בוועדת שרים או במסגרת של כל גוף קבוע אחר שכללי פעולתו וסמכותו ברורים.

גם מבחינת תנאי 5 – קיומם של מנגנוני פיקוח על הפעלת סמכויות חריגות בשעת חירום: אין הסדרה ראויה. לשם המחשה נזכיר את הסמכות למנוע במצב חירום יציאת ממלאי תפקידים חיוניים מחוץ לישראל. כאמור, כאשר מדובר באנשי מילואים, לאיסור כזה נדרש אישור של ועדת החוץ והביטחון. לעומת זאת, האיסור הגורף לצאת לחוץ לארץ שהוטל בשל משבר הקורונה על עובדי מערכת הבריאות, לא קיבל אישור פרלמנטרי דומה. יתר על כן, החוק גם לא כולל את הסמכות המפורשת לאסור על יציאת עובדים לחוץ לארץ, ומנכ"ל משרד הבריאות נשען בצו שהתקין על הסמכה כללית להסדיר "כל עניינים או דברים שימצאם רצויים לשם מניעתה או הקלתה של המחלה".

מסקנות והמלצות

מן ההשוואה לעיל ניכר כי יש פער משמעותי בין התשתית המשפטית והמוסדית המפותחת הקיימת בישראל להתמודדות עם מצבי חירום ביטחוניים לבין התשתית המשפטית והמוסדית הקיימת לשם התמודדות עם מצב חירום הנובע מהתפשטות מחלה מידבקת. מצד אחד, להתמודדות נכונה עם מצבי חירום יש מאפיינים משותפים, אך מן הצד האחר, לכל מצב חירום המאפיינים הייחודיים שלו.

במדינה קטנה שמשאביה מוגבלים, כמו מדינת ישראל, יש היגיון בהישענות על התשתית המפותחת הקיימת להתמודדות עם משברים ביטחוניים גם לצורך התמודדות עם משבר אפידמיולוגי. אולם, לשם כך נדרשים הגדרות ברורות, שינויים והתאמות.

לשיפור התשתית להתמודדות עם משברים אפידמיולוגים מומלצים הצעדים שלהלן:

1. גיבוש תמונת מצב והמלצות לדרכי פעולה, בכלל זה ניתוח חלופות. יש טעם בהטלת התפקיד על המל"ל אך מומלץ לעגן אחריות זו בחוק. כך יהיה המל"ל אחראי לא רק בזמן המשבר, אלא גם בהיערכות לקראת משברים עתידיים. מומלץ שבצוות המל"ל יהיה ייצוג גם לבעלי ניסיון והכשרה רלוונטיים להתמודדות עם משבר אפידמיולוגי.
2. הסמכות לקבל החלטות. למן הרגע שמשבר בריאותי חורג באופן משמעותי בהשפעה שיש לו על הציבור מהתמודדות שגרתית עם תחלואה שבאחריות משרד הבריאות, ראוי שראש הממשלה יקבע – על פי תקנון הממשלה – כי מתקיים מצב חירום לעניין הפעלת הממשלה. ראוי שההחלטות תתקבלנה במליאת הממשלה או בוועדת שרים מיוחדת, אם הממשלה תסבור שכך יעיל ונכון יותר. החלטות של ועדות שרים דינן כדין החלטות הממשלה ולכן הן מחייבות את כל משרדי הממשלה, את כל הרשויות ואת כל זרועות המדינה האחרות. אפשר שוועדת השרים שתוסמך תהיה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני), ובלבד ששר הבריאות יצורף לוועדה זו כאשר היא מטפלת במשבר אפידמיולוגי.
3. הבטחת פעולה מתואמת במימוש ההחלטות. מומלץ להבהיר בהחלטת ממשלה כי רח"ל היא הגוף המופקד במצבי משבר אפידמיולוגי גם על ההיערכות וגיבוש תמונת המצב וגם על מתן ההמלצות בתחום האזרחי. בנוסף מומלץ לתקן את הגדרתו של "אירוע חירום אזרחי" בפקודת המשטרה כך שבמקרים המתאימים יהיה אפשר לרכז בידי המשטרה את הפיקוד והשליטה באזור מסוים.
4. פיקוח פרלמנטרי. במקרה של משבר אפידמיולוגי מומלץ לחייב את הממשלה בהודעה לכנסת. כמו כן, אם נדרשות למשרד הבריאות סמכויות חירום הפוגעות בזכויות יסוד שאינן קבועות היום במפורש בחוק (כמו הגבלת יציאה של עובדי מערכת הבריאות מחוץ לישראל), יש מקום לעגן אותן בחוק ולקבוע מנגנון של הודעה וקבלת אישור מוועדה של הכנסת (בדומה לקָבוע בחוק בעניין איסור יציאת חיילי מילואים מחוץ לישראל בשעת חירום).

מאמר זה אינו בא לבקר את ההחלטות שהתקבלו עד כה בעת הטיפול במשבר הקורונה לגופן. אינני שותף גם לביקורת שממנה משתמע שאת המשבר צריכים לנהל הגורמים המקצועיים במשרד הבריאות והם בלבד. ניהול נכון של משבר אפידמיולוגי מחייב שילוב כוחות של מומחים בבריאות הציבור וברפואה ושל מומחים בניהול משברים וגם של נבחרי ציבור. במדינה דמוקרטית, נבחרי הציבור הם האחראים לקביעת סדרי העדיפויות בראייה רחבה. מטרת ההמלצות דלעיל היא לשפר את התשתית החוקית והמוסדית לשילוב כוחות נכון שיתרום להתמודדות מיטבית עם המשבר.

קבלת החלטות במצב חירום אפידמיולוגי – מבט לאחור

המאמר הזה מבוסס על נייר קצר שכתבתי על קבלת החלטות במצב חירום אפידמיולוגי. נייר זה פורסם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה, ממש בתחילת משבר הקורונה, ב-11 מרץ 2020, אבל כבר אז היה ברור כי מדובר במשבר מסוג שטרם הכרנו. ברם, הואיל ומדינת ישראל מורגלת במשברים ביטחוניים, בדקתי מה ניתן ללמוד מהתשתית המשפטית והמוסדית להתמודדות עם משברים ביטחוניים על מנת לשפר את תהליכי קבלת ההחלטות ביחס למשבר הקורונה.

כמובן, תהליכי קבלת החלטות מושכלים אינם מבטיחים אפס טעויות, במיוחד במצבי אי וודאות. אבל צריך לזכור שאם תהליכי קבלת ההחלטות פגומים, סיכויי ההצלחה של המהלכים המוצאים לפועל הם אפסיים.

במבט לאחור, לאחר יותר משנה וחצי של מגפה וארבע גלי תחלואה גדולים, נדמה לי שחמשת התנאים שהצגתי מהווים מסגרת מועילה ונכונה: גיבוש תמונת מצב רחבה ומעודכנת של מציאות שמשתנה במהירות; הצגת המלצות לדרכי הפעולה להתמודדות עם המשבר המבוססות על מומחיות ועל ניתוח ההשלכות של החלופות; קביעה ברורה של זהות הגורם המוסמך לקבל החלטות; נקיטת צעדים להבטחת פעולה מתואמת של כל משרדי הממשלה והגופים הציבוריים האחרים במימוש ההחלטות שהתקבלו ומעקב אחר מימושן; פיקוח חיצוני על השימוש שעושה הרשות המבצעת באמצעים חריגים.

חלק מההמלצות האלו אומצו בצורה זאת או אחרת על ידי המדינה, גם אם באיחור מסוים.

בנוגע לקביעה ברורה של הגורם המוסמך לקבל החלטות, הוקמה, בסופו של דבר, ועדת שרים לענייני קורונה. לאחר מספר חודשים ועדת השרים לענייני קורונה גם הוסמכה לקבל החלטות מטעם הממשלה, על אף שלא הופעל מצב חירום לפי תקנון הממשלה (ראו דו"ח מיוחד של מבקר המדינה "ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית – תהליכי קבלת ההחלטות ומימושן", אוגוסט 2021).

עוד יש לציין לחיוב כי כבר ביולי 2020 חוקק חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (המכונה חוק הקורונה). אפשר לבקר הסדר זה או אחר בחוק אולם יש להכיר בכך שפגיעות בזכויות יסוד עוגנו בחוק כנדרש במדינה דמוקרטית. בנוסף, החוק כולל מגבלות של זמן על האמצעים הננקטים ופיקוח הדוק למדי של הכנסת על פעולותיה של הממשלה לטיפול במשבר. החיסרון של חוק זה, בטווח הארוך, הוא שמדובר בדבר חקיקה החל רק על נגיף הקורונה ולא על מצבי חירום אפידמיולוגיים אחרים. עם זאת, במשבר אפידמיולוגי אחר, אם יתרחש, לפחות יש "על המדף" מודל שכבר נוסה.

בנוגע להמלצות אחרות, המצב פחות מעודד.

אשר לגיבוש תמונת המצב והצגת המלצות המבוססות על מומחיות, הרי הטלת התפקיד על המטה לביטחון לאומי (המל"ל) לא עוגנה בחוק כדי להבטיח אחריות גם להיערכות עתידית. קשה להעריך כמה פעולתו של המל"ל במהלך משבר הקורונה אפקטיבית לאור אי שקיפותם של דיוני קבינט הקורונה. עם זאת, באתר המל"ל יש רק מסמכים של וועדה מייעצת – עד אוקטובר 2020, מה שעשוי ללמד על כך שאין למל"ל כלים מספקים משל עצמו לגיבוש חלופות ולהמלצה על מדיניות. אם נדרשת וועדה חיצונית – במה מועיל המל"ל כמתווך בינה לבין הקבינט? הדבר גם עלול ללמד על השוליות של העיסוק בנושא בעיני המל"ל. גם בנוגע להבטחת פעולה מתואמת למימוש ההחלטות ומעקב אחר ביצוען, דו"ח מבקר המדינה כולל ממצאים מטרידים בנוגע לביצוע תפקידים בעלי אופי אופרטיבי על ידי המל"ל. כגוף מטה, המל"ל אינו מותאם לתפקידים אופרטיביים ולא נעשתה התאמה בין המבנה הארגוני שלו לבין משימותיו. ליקויים נמצאו גם במעקב אחרי מימוש החלטות קבינט הקורונה.

אולי הממצא המטריד ביותר בדו"ח מבקר המדינה הוא העדר תהליך הפקת לקחים כולל של הממשלה בין גל התחלואה הראשון לבין הגל שני. אבל עדיין לא מאוחר לערוך תהליך כזה – אולי עם נסיגת הגל התחלואה הרביעי של המגפה. תהליך הפקת לקחים בנושא אמור להביא לשיפור ההיערכות של מדינת ישראל למשבר אפידמיולוגי עתידי, ולאור התוצאות הקשות של המשבר האפידמיולוגי הנוכחי, החשיבות של תהליך כזה רבה וברורה.

אל"ם (מיל') ד"ר לירון ליבמן הוא עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, שימש בעברו כראש מחלקת הדין הבינלאומי בפרקליטות הצבאית, כתובע הצבאי הראשי בצה"ל, כפרקליט פיקוד העורף וכיועץ משפטי לחיל הרפואה

* מאמר זה מבוסס על נייר המלצות שפורסם במסגרת המכון הישראלי לדמוקרטיה. מערכת "דיומא" רוצה להודות לד"ר ליבמן ולמכון הישראלי לדמוקרטיה על הסכמתם לפרסום המאמר. לנייר ההמלצות המלא, ראו לירון ליבמן, קבלת החלטות במצב חירום אפידמיולוגי